粤港澳大湾区污染场地土壤风险管控制度体系建设与思考

(3) 监测监督针对受委托开展污染场地监测的机构, 除符合国家有关检测能力有关要求外, 要求其须接受本市相关行政主管部门的监测质量监督, 其检测能力需达到检测因子的75%以上, 实际检测因子应达到检测因子的75%以上, 承接有效检测工作量应达到检测工作量的75%以上.实施监测质量监督检查制度, 针对污染场地土壤环境调查、风险评估和治理修复等活动, 由技术单位负责开展地块的监督性监测, 并作为相关报告上会论证评审的前置条件.

(4) 从业单位及专家管理针对在广州从事污染场地再开发利用活动的从业单位, 需依程序进行登记, 从业单位包括监测检测类、环境调查与风险评估类、风险管控与修复方案编制类、治理修复工程施工类、治理修复工程环境监理类和治理修复工程效果评估类6类.从业单位登记后方可在广州市从事污染场地再开发有关活动, 但不作为从业的门槛, 主要目的是掌握从业机构概况和相关能力, 便于监督管理；针对从业过程中有重大失误和弄虚作假等行为的从业机构进行通报, 且3a内禁止在本市从事相关活动.同时, 建立了覆盖污染场地再开发各环节的专家库, 用以支撑技术报告把关, 目前专家库包含省内外业内专家100余名, 并实施动态更新.

2.1.2 深圳建立了规划把关、准入严格的交互式监管体系

在省级层面的法律制度和技术框架下, 深圳市结合本地实际, 强化城市国土空间规划和工业用地供应管理, 将污染场地土壤环境监管要求纳入城市总体规划和年度土地整备计划.在此基础上, 印发实施《建设用地土壤环境调查评估工作指引(试行)》, 明确了需开展地块土壤环境质量调查评估的项目范围和评估主体, 规范了相关工作流程.

(1) 监管范围主要包括土地整备项目和城市更新项目, 以及用途拟变更为住宅等敏感用地的疑似污染地块和污染地块.纳入重点监管的用地包括重点行业企业用地和环境基础设施用地2类, 前者包括电镀、线路板、铅酸蓄电池、制革、印染、化工、医药和危险化学品储运等行业, 后者指污染处理厂、垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、危险废物及污泥处置等.

(2) 工作程序针对拟开展土地整备的地块, 土地整备部门需向生态环境部门提供辖区土地整备年度计划项目清单及实施范围图, 其中被确认为疑似污染地块的项目, 需启动建设用地土壤环境调查程序.针对拟纳入城市更新计划或拟批准用途变更的, 应填写建设用地使用现状信息表等报生态环境部门, 经判断属疑似污染地块的需启动建设用地土壤环境调查程序.经调查无风险, 以及经风险管控或修复达到相应用地土壤环境质量要求的地块, 方可进入整备入库、城市更新或用途变更审批程序.

(3) 工作要求总体上, 要求按照国家场地环境技术系列指南开展相关活动, 要求土壤环境调查应在原企业完全停产, 且可能造成土壤和地下水污染的设备、建(构)筑物等拆除后进行.针对未拆除的, 需编制企业拆除活动污染防治方案, 拆除活动需避免造成土壤环境污染；拆除后, 需按要求对未采样调查的疑似污染区域开展补充采样, 并将补充材料上传污染地块信息系统.同时, 规定污染地块土壤环境调查报告等技术文件上传至污染地块信息系统即视为向生态环境部门备案, 市、区土地整备、城市更新和规划国土等部门通过该系统查询相关信息, 实现污染地块相关信息的共享共用.

2.1.3 东莞形成了流程清晰、职责分明的立体化监管体系

2018年以来, 东莞市污染场地环境监管在《东莞市生态文明建设促进与保障条例》的引导下, 以《东莞市建设用地开发利用土壤环境管理实施方案(试行)》为核心监管制度, 辅以《关于加强建设用地审批管理落实土壤污染防治要求的通知》和《东莞市建设用地场地环境调查工作及评审技术要点》等规范性文件, 形成了市级有关部门、镇街分局和相关责任人3个层面立体化的污染场地监管体系.东莞市注重整合生态环境、自然资源、城乡规划、土地储备、城市更新等部门职责, 环环相扣, 流程化地推进污染场地安全再利用.同时, 强化概念界定, 针对具体监管范围、管控标准的符合性判断、管理模式的选择等做了具体说明, 并细化了市属部门与镇街部门的具体职责.

(1) 适用范围及判断东莞创新性地提出“市级关注地块”的概念, 用以清晰界定适用范围, 并针对判断是否符合适用范围提出具体工作流程.整体上, 在国家和省级要求监管的基础上, 东莞又将涉及闲置和荒置等地块性质模糊且无法提供完整的污染识别资料的建设用地的流转、出让或用途变更纳入环境监管范围(表 1)；细化和补充了住宅用地和公共管理与公共服务用地类型, 前者主要包括城镇住宅用地和农村宅基地, 后者具体包括机关团体用地、新闻出版用地、教育用地、科研用地、医疗卫生用地、社会福利用地、文化设施用地、体育用地、公园与绿地和公共设施用地等.

(2) 管理模式选择要求土壤污染责任人和土地使用权人根据地块风险评估结果和相关开发利用计划, 确定实施风险管控或土壤修复, 并按程序推进.实施风险管控的, 需落实有关风险管控措施, 定期向生态环境部门报告, 活动完成后进行效果评估, 经评审后报生态环境、自然资源和城乡规划部门备案(三部门备案).实施土壤修复的, 需结合土地利用规划等编制修复方案, 并报三部门备案后实施；修复完成后, 需开展效果评估, 经评审后报三部门及住建部门备案.

(3) 监管职责与分工将生态环境、自然资源、城乡规划、住建、城市更新、土地储备和房管局7个部门按照市级和镇街(含园区)2级界定其污染场地再开发环境监管职责, 使部门联动机制有效发挥作用.同时, 提出园区管委会、镇人民政府和街道办事处应对辖区内地块土壤环境质量负责, 制定土壤环境管理工作办事流程和土地年度开发利用计划等, 必要时对污染场地进行规划调整以确保土壤环境质量符合相应规划用地要求.

2.2 香港污染场地土壤污染防治体系建设

2.2.1 监管体系

香港没有专门的土壤污染相关法律, 但与土壤污染相关的法例中均涉及有关管控要求, 如《建筑物(贮油装置)规例》中规定拆卸贮油装置须进行土地污染评估及整治, 《环境影响评估条例》规定工程项目须进行土地污染评估及整治, 《废物处置条例》中将不当处置废物而导致土地污染列为非法行为, 一定程度上针对土壤污染预防提供了法律保障.随着香港城市土地供应的逐步紧张, 棕地开发被认为是中短期内土地供应的一个主要解决方案[23, 24], 在土地供应及污染地块安全开发的双重驱动下, 香港逐渐形成了一套受污染土地再开发利用工作程序及制度体系, 为受污染土壤的风险管控与再开发提供了制度保障. 1994年,香港环保署发布专业人士环保事务咨询委员会专业守则第3/94号《受污染土地的评估及补救》, 该守则中提出采用荷兰《土壤修复技术导则》中的B标准进行受污染土壤的评估及整治.随着污染土壤风险评估及整治方法的发展, 2007年12月香港颁布实施《按风险厘定的土地污染整治标准使用指引》, 该标准结合香港实际制定了市区住宅、乡郊住宅、工业用地和公园用地4种土地用途整治标准, 以此保障人居环境健康[12].同年8月, 香港环保署颁布实施《受污染土地的评估与整治指引》, 总体上就污染土地的监管范围、污染评估和土地整治等具体要求进行了明确, 并就样品采集与分析、整治措施和采用标准等进行了说明[11]. 1999年, 香港颁布实施《受污染土地勘察及整治指引》, 适用于曾作为加油站、船厂、车辆维修与拆卸工场的土地再开发整治要求, 后被《受污染土地勘察及整治实务指南》(2011年8月)代替[10].以上3部文件组成了香港污染场地环境监管的核心制度, 并与其他有关法律法规共同发挥监管效用(图 4).

图 4 香港污染场地土壤风险管控制度体系

2.2.2 重点监管情景

(1) 重点监管行业香港明确规定可能造成土地污染的工业企业地块包括燃油设施(油库、加油站)、煤气厂、发电厂、船厂与船埠、化学品制造及加工、钢铁厂、金属工场、汽车修理工场及拆车工场和废铁场等, 体现了香港污染场地再开发的主要用地来源及关注重点.此外, 香港填海造地的比例也较高, 占建成区扩展总面积的30%以上, 填海土壤层中由从前的海床组成的部分可能受到污染, 特别是针对市区附近由填海而得的土地, 其环境质量状况也是香港土壤风险管控的关注情形之一[25].

(2) 重点用地情形香港结合实际制定的市区住宅、乡郊住宅、工业用地和公园用地这4种修复后土地用途的整治标准, 反映了香港民众可能的受污染土壤或地下水的典型暴露环境.某场地将来土地用途如果不属于以上4种用途, 则倡议把场地的污染暴露特征与4种土地用途情景比较, 根据地块具体使用及特征, 确定出认为最接近场地特征的一种进行污染评估与整治, 如将政府、团体及社区用地、设施用地归为市区住宅用地, 将学校用地归为乡郊住宅.如果场地用途尚未确定或污染土壤外运, 则需采用最严格(乡郊住宅用地)的整治标准进行场地风险管控活动.

2.2.3 污染评估与整治程序

针对污染场地或棕地, 均需按照图 5所示的工作流程完成污染评估与整治后, 才能进行土地的开发利用, 主要程序包括场地评估、规划及设计场地勘察方案、场地勘察、污染状况分析、规划及整治方案、污染土地整治和土地开发利用7个步骤.其中, 针对场地污染评估阶段需要编制污染评估计划书和污染评估报告, 报环保署批准后实施；针对污染整治阶段需编制整治计划书和整治报告, 报环保署批准后实施, 该4项审批是香港场地污染评估与整治的重要监管手段.此外, 香港结合土地开发实际制定了土壤污染评估简化程序, 针对历史上曾经用于极小规模, 且仅涉及局部污染的工业地块, 如小型修车场和五金工场等, 或运行少于2 a的短期用地等特殊个案, 可以采用土壤污染评估简化程序, 即在有可能受污染的重点区域采样, 并进行基本的分析.评价一个场地是否可以进行土壤污染评估简化程序, 需填写采用简化场地勘察的准则表, 对于与场地无关或不适用的准则需说明理由, 当针对所有适用简化程序的准则判定均为“是”时, 该场地即可进行采用简化程序进行评估.

图 5 香港污染场地土壤风险评估与整治工作程序

2.2.4 信息公开及公众参与

香港历来重视信息公开及公众参与, 以减少由于不知情而产生的抵触情绪, 提高公众对决策的信任度和接受度[26, 27].香港没有专门针对场地污染评估与整治的公众参与规定, 相关内容融合于城市规划和建设项目环境影响评价2个阶段.针对城市规划, 有关的规划文件需征求公众意见, 并开展问卷调查和公开报告, 公众可以随时访问或提出质疑；针对建设项目环境影响评价, 需开展公众咨询, 公开建设项目有关的文件.香港提供了大量场馆和办事处等实体信息公开场所, 并设访客中心, 提供无障碍网络沟通服务, 网站及时更新项目进度及活动实况, 可供民众方便和快捷地获得各种信息, 彻底避免了民众“蒙在鼓里”[28].

2.3 澳门污染场地评估与勘查制度

澳门的污染场地评估与勘查主要整合于环境影响评价工作中, 环境影响评估系列指引中有专门的《土壤污染评估指引》, 针对污染场地环境监管进行了原则性的规范. 2014年, 澳门制定了《环境影响评估土地污染评估指引》, 初步提出了土地污染评估应包括评估现有土地污染和评估拟开发项目在施工及营运期期间的潜在土地污染两部分, 前者即为场地污染评估与管控, 经确认发现拟开发项目土地受到污染时, 则需修复至与土地类型相对应的整治目标后才能进行土地开发.后来, 该指引经过2017年和2019年两次修订, 最后一次修订指引于2019年9月1日起实施.同时, 制定出台了《澳门环境质量标准商住用地、工业用地和公园绿地之上土壤管控标准(试行)》, 其与《土地污染评估指引》构成了澳门污染场地风险管控的核心制度.

监管范围上, 除常规污染监管企业用地外, 澳门结合实际需求将曾用作或现在被作为机场及飞机修理工场、船厂/船埠、火葬场、高尔夫球场和露天射击场等用地的均视为潜在污染场址, 需按程序开展污染评估和场地修复活动.监管程序上, 与内地城市类似, 包括潜在污染场址经过污染源识别、土地用途及敏感受体分析、场地勘察与分析、识别污染范围和场地修复与整治等环节, 各环节技术要求以参考内地有关技术导则及规范为主, 受污染的土壤修复至整治目标后可开发利用.管控标准上, 针对商住用地(居住、商业、旅游娱乐和共用设施)、工业用地(工业和公共基础设施)和公园绿地(绿地和公共开发空间区)3类制定了土壤污染物浓度参考值和土壤饱和度参考值, 包括常规项目22项和选测项目19项[29].

3 粤港澳大湾区城市污染场地管控制度体系思考与启示

城市污染场地的风险监管及其体系构建是土壤污染防治工作最活跃的内容之一, 受自然、社会和经济等诸多因素的影响, 污染场地多位于城市人口密集的地区, 存在较大的环境安全隐患, 需足够重视.粤港澳大湾区各市自然地理条件相近, 其主体居民是华人的特征明显, 加上国家粤港澳大湾区建设的战略定位, 大湾区2区9市的联系将更加紧密[30, 31], 研究大湾区各城市污染场地制度体系构建的经验, 有助于形成大湾区区域性污染场地风险管控和制度体系, 对建立健全我国现行污染场地风险管控制度具有重要意义.

3.1 重视土地规划及土壤环境质量符合用地要求

《香港规划标准与准则》中极其重视将环境因素和标准纳入考虑, 并要求环境因素的考虑需在规划工作开展初期纳入, 但针对污染场地再开发的规划及其调整问题暂未有专门的规定[32, 33].香港环境保护署和环境咨询委员会分别作为环境保护事务的执行机构和法定非官方组织, 充分参与建设规划项目的审批环节, 并向土地规划与管理部门建议采取的污染整治措施和审核土地利用计划的环评结果等, 当涉及可能存在土壤与地下水污染时, 要求土地开发前必须进行土地污染评估和完成必要的整治工程.内地涉及城市规划和土地利用规划方面的要求与香港类似, 要求编制土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划时, 要充分考虑污染场地污染风险, 合理确定土地用途.因此, 在具体实践中, 针对土壤污染严重的场地, 或污染情况较复杂、难以彻底管控风险且规划为敏感用地类型的地块, 可以探索建立土地利用规划调整的特殊通道, 构建形成基于经济性、安全性和时效性综合考虑的土地利用规划调整路径, 对在规划执行中发现的高风险污染场地的合理利用具有巨大意义.

3.2 管理与技术策略实施的效果反馈与借鉴

香港已进入后城市化阶段, 其城市高度发展, 土地利用高度集约, 短中期(10 a)内急需依靠棕地开发来缓解目前建设用地紧缺的现状, 其城市污染场地再开发流转较为迫切[23], 其所构建的管理机制和技术体系等的应用均早一步实施, 其应用效果反馈可作为珠三角各市的有效借鉴与参考. ①用地类型的归类香港针对市区住宅、乡郊住宅、工业用地和公园用地这4种用地类型建立了修复整治标准, 而其他用地(市区多层大厦、乡村底层楼宇、学校和设有运动场馆的公园等)需根据用地情形和暴露途径等划分到4类中进行修复整治, 这种方式的实施及其效果反馈可为珠三角地区复杂的土地利用类型提供借鉴. ②土壤污染评估简化程序珠三角城市污染场地, 尤其针对部分土地开发较为迫切且污染来源清晰简单的地块, 可探索建立污染场地再开发的简化模式, 在保障安全的前提下, 简化流程, 有效提速土地流转及再开发.

3.3 信息公开与公众参与需更具操作性

借鉴香港完善、有效的信息公开和公众参与模式, 有效提升污染场地再开发过程中的信息公开与公众参与, 使公众实质性参与到再开发全过程中, 提高公众对决策的支持度[28]. 《土壤法》和《土十条》等均对土壤污染防治信息公开和公众参与提出了原则性要求, 为公众有序参与土壤环境监管提供了制度环境.然而, 在实践中公众参与和有关信息公开依然不足, 内地城市的土壤污染防治信息发布渠道较为单一, 网站建设水平不高, 公开信息少, 公众参与形式、参与环节及参与深度与香港还有较大差距[34~36].因此, 珠三角城市基于对信息公开与公众参与的法律制度实施和有关决策公众支持度的双重考虑, 做好有关的配套措施. ①加强公众引导与沟通, 强化正确的风险认识和环保参与意识, 有效缓解要么“事不关己”, 要么“邻避思想”严重的公众极端反映. ②明确工作程序、要求与方式, 进一步明确信息公开的具体内容、期限、范例和获得途径等, 进一步明晰公众参与的工作节点、参与主体和具体形式等, 并建立具体的意见反馈机制. ③推动非政府环保社会组织发挥作用, 规范运行, 为土壤污染风险及防治提供专业培训、政策和技术咨询和协助宣传活动等.

3.4 探索构建污染场地风险管控区域制度及联盟机制

2019年2月, 中共中央和国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》, 提出加强大湾区环境保护和治理, 开展粤港澳土壤治理修复技术交流与合作, 积极推进受污染土壤的治理与修复示范, 强化受污染地块的安全利用.粤港澳大湾区建设已提升至国家战略的高度, 这为推进粤港澳大湾区污染场地风险管控制度体系和安全保障技术体系构建及集成提供了良好的机遇.随着珠三角各市城市更新的深入推进, 将对污染场地风险管控策略的安全性、精细化和时效性提出更高的要求, 充分借鉴和学习香港有关做法, 强化大湾区2区9市在污染场地风险管控上的技术交流与合作, 采用行政协议、区域规划和联合技术攻关等手段, 探索建立大湾区污染场地风险管控的区域联盟机制.

4 结论

(1) 在国家污染场地风险管控要求下, 以广州、深圳和东莞为代表的珠三角城市在实践中逐步构建了切实有效的污染场地风险管控体系, 体系覆盖了城市规划、监管范围、技术要求、监测监管、从业单位管理和联动监管等方面, 各市结合实际需求有所侧重.但实际执行中, 需进一步明确和细化要求, 强化制度配套, 有效支撑管控体系发挥实效。

(2) 香港较早构建了系统的污染场地风险管控体系, 形成了以评估整治指引、基于风险的土壤治理标准和土地勘察整治实务为核心的制度规范, 并结合实际需求形成了土壤污染评估简化程序, 有效保障了特定地块再开发的安全性和时效性.公众参与和信息公开在香港污染场地评估与整治中发挥了充分的作用, 有效提高了公众对决策的支持度。

(3) 香港对棕地再开发的迫切性以及珠三角各市对场地再开发的巨大空间, 将对污染场地风险管控策略的安全性、精细化和时效性等提出更高要求, 互相借鉴和充分学习, 加强大湾区2区9市污染场地风险管控上的技术交流与合作, 探索建立大湾区污染场地风险管控的区域联盟机制, 最终实现大湾区污染场地的安全再利用和高效开发。