粤港澳大湾区污染场地土壤风险管控制度体系建设与思考

摘要: 防范污染场地环境风险和保障人居环境安全是粤港澳大湾区建设世界级城市群面临的重要挑战和工作内容之一.由于粤港澳在政治制度和土地管理等方面的差异，以及珠三角9市内部城市化水平、产业结构以及环境管理能力的差别，大湾区各地污染场地风险管控模式有明显的差异，分析粤港澳大湾区典型城市污染场地风险管控特点，对加强污染场地风险管控技术交流与合作，优化大湾区污染场地风险管控制度具有重要意义.本文在简述我国污染场地风险管控制度体系的基础上，重点介绍了广州、深圳、东莞、香港和澳门的污染场地风险管控制度体系、监管对象、污染评估与整治程序等的特点，对其风险管控制度体系进行了分析与对比，并针对土地规划、政策反馈、信息公开及联盟机制探索等提出了思考与建议.总体来看，香港及珠三角部分地市构建了行之有效的污染场地风险管控制度体系，且体现了一定的地方特点，但随着污染场地的进一步开发再利用，打造粤港澳大湾区世界级城市群的建设目标将对污染场地风险管控策略的安全性、精细化和时效性等提出更高的要求，互相借鉴和充分学习，加强大湾区2区9市污染场地风险管控上的技术交流与合作，是实现大湾区污染场地安全再利用与高效开发的有效路径.

粤港澳大湾区(Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area), 是由香港和澳门2个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、惠州、江门和肇庆9市组成的城市群(即“2区9市”), 是国家建设世界级城市群和参与全球竞争的重要空间载体[1].多年的社会经济发展既给大湾区带来了经济上的丰硕成果, 也带来了不容忽视的环境问题[2~4], 占据大湾区主要地域的珠三角区域, 与长三角和京津冀地区是我国土壤污染防治的重点关注区域, 同时因其城市化进展及土地流转的巨大需求, 污染场地的环境监管问题日益凸显[5].欧美等发达国家较早进入工业化时代, 逐渐形成了较为成熟的污染场地风险管控体系, 并结合监管需要采取了特异性的制度规范、管控程序及监管措施, 为我国污染场地风险管控制度建设提供了有效经验[6~9].香港作为城市化进程较早的城市, 关注污染场地土壤污染及整治的时间早于内地, 尤其随着20世纪70年代末其制造业基地向珠三角城市的搬迁, 逐步将土壤污染政策纳入各专项法规, 并出台了相关管控规范, 污染场地风险管控制度体系逐步完善[10~13].澳门因其土地稀缺和历史工业较少, 其土壤污染及整治有关的研究较少, 主要将污染场地评估与勘查工作纳入环境影响评价工作中实施.珠三角各市自2016年《土壤污染防治行动计划》(《土十条》)实施以来土壤环境工作全面铺开, 珠三角各市结合本地实际, 因地制宜, 逐步建立了污染场地风险管控制度体系.大湾区2区9市因其地缘的相近性, 土壤特性和水文地质特性等自然条件相似, 呈区域性特征, 加上城市化进程和经济发展的相似性, 因此在土壤污染风险管控、治理与修复技术和管控策略等方面具有互通性、共用性和借鉴性.但与此同时, “一国两制”制度下, 粤港澳大湾区城市在污染场地再开发利用及其监管过程中因为在政治制度、环境标准乃至治理架构等方面的差异[14], 使得污染场地风险管控法律法规、技术体系和管理体系等存在较大差异.另一方面, 珠三角内部城市之间由于其城市化进程、产业发展以及管控策略等的差异, 污染场地风险监管模式也体现了一定的差异性.为此, 研究粤港澳大湾区典型城市污染场地风险管控制度构建及其特点, 对于优化粤港澳3地污染场地管控政策, 加强污染场地土壤治理修复技术交流与合作, 建立高效、经济和安全的城市土地可持续开发模式具有重要意义.

1 我国污染场地风险管控制度体系概述

自2016年5月国务院印发《土十条》以来, 我国各地以此为行动纲领, 全面推进净土保卫战, 污染场地风险管控制度体系逐步建立, 形成了涵盖污染预防、调查评估、风险管控或修复和效果评估等全过程的监管体系, 并针对地块用途变更、重点监管单位和关闭企业环保拆除等进行了充分衔接, 污染场地风险管控制度体系初步建立[15~18].

1.1 风险管控制度体系

随着“退二进三”和“退城进园”等政策的实施, 我国工业企业搬迁、污染场地修复及再开发等问题逐步凸显[19, 20], 国家及各省对污染场地的环境监管做出了积极响应, 较为快速地构建了污染场地土壤环境管控制度体系[17, 21].总体上, 构建了以《中华人民共和国土壤污染防治法》(《土壤法》)为专门立法, 以《土十条》和《污染地块土壤环境管理办法(试行)》为具体实施要求, 配套场地调查评估、风险管控与修复和修复技术等系列技术指南的污染场地土壤管控制度体系(图 1).监管制度设置上, 主要体现了以下特点.

图 1 我国污染场地土壤环境管控制度体系

(1) 监管重点重点针对从事过有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀和制革等行业生产经营活动, 以及从事过危险废物贮存、利用和处置活动的用地, 且土地使用权拟变更或用途拟变更为居住用地和商业、学校、医疗和养老机构等公共设施用地进行管控.

(2) 责任主体确认实施“污染者付费”, 确定了土壤污染人、土地使用权人作为土壤污染责任主体的承继顺序.针对存在责任人不明确或存在争议的, 需由相关行政主管部门认定, 相关的认定办法正在编制中.

(3) 治理修复标准建立了针对45项基本项目(必测指标)和40项其他项目(选测指标)的建设用地土壤污染风险管控标准, 包括土壤污染风险管控筛选值和管制值.修复目标是综合考虑用地方式、暴露情景和风险可接受水平等因素, 通过健康风险评价结果指导治理修复.

(4) 信息化管理构建了“全国污染地块土壤环境管理信息系统”, 疑似污染地块和污染地块的再开发过程均需在系统中进行, 针对不同环节, 由土地使用权人、县(市、区)生态环境部门、地市和省级生态环境部门会同有关部门进行信息录入及意见出具等, 实现污染场地再开发全过程监管.各级自然资源和住房城乡建设部门则根据自身职责查询有关信息, 强化污染场地信息沟通, 实行联动监管.

1.2 风险管控程序

需再开发的工业企业关闭搬迁地块, 从风险管控历程上经过疑似污染地块、污染地块、纳入土壤污染风险管控和修复名录的地块、达到风险管控或修复效果的地块等过程, 最终实现安全再利用(图 2).纳入土壤污染状况调查的地块主要包括3类：经普查、详查和监测等表明有土壤污染风险的地块, 用途变更为住宅和公共管理与公共服务用地的建设用地地块, 以及土壤污染重点监管单位用途变更或土地使用权变更的地块.评估报告和效果评估报告均需由生态环境部门会同自然资源等部门组织评审后才能开展下一步程序, 需要治理修复的场地需编制土壤修复方案, 备案后实施.经过风险管控或修复及其效果评估后可以安全利用的场地, 可移出建设用地土壤污染风险管控和修复名录后, 开工建设有关项目.

图 2 我国污染场地土壤风险管控工作程序

1.3 相关衔接制度

(1) 与新关停企业地块管控的衔接《工矿企业用地土壤环境管理办法(试行)》要求土壤污染重点监管企业终止生产经营活动前, 开展土壤和地下水环境初步调查, 编制调查报告；发现有污染的, 应按要求开展详细调查、风险评估、风险管控或修复等活动.由此, 在产企业地块与关闭搬迁企业地块进行了“无缝衔接”, 新关停企业地块有效纳入到了污染场地的环境监管程序中.

(2) 与场地环保拆除活动的衔接《土壤法》和《土十条》均要求拆除设施、设备或者建筑物、构筑物等需采取措施预防土壤污染, 并制定残留污染物清理和安全处置方案, 报生态环境、工业和信息化部门备案后实施.同时, 印发实施《企业拆除活动污染防治技术规定(试行)》, 明确拆除方案编制、拆除实施和拆除报告编制等的具体要求, 并针对环保拆除活动中的废水污染、固体废物污染和遗留物料污染等情形进行了具体规范.

2 粤港澳大湾区主要城市污染场地风险管控体系

2.1 珠三角内地城市污染场地风险管控体系

2.1.1 广州构建了全程覆盖、审查归一的清单式监管体系

广州市启动污染场地环境监管并不早, 但相关的监管措施构建及推进速度较快, 一度成为我国污染场地环境监管的探路者[22]. 2014年组织开展部分工业企业场地调查, 编制了《工业企业关停搬迁及原址场地再开发利用环境管理办法(征求意见稿)》, 并明确“三备案”制度的具体要求.该办法旨在建立污染场地再开发环境监管的统一行动规范, 指导各监管单位和从业单位开展土壤污染防治工作, 但由于部门协调、市场成熟程度以及上位法支持等因素, 未能颁布实施.之后, 广州市污染场地环境监管体系逐步完善, 在规范流程监管、技术要求、监测要求、从业单位和专家咨询等方面均出台了规范文件, 呈现污染场地风险管控的清单式管理(图 3).

图3广州市污染场地全过程风险管控制度体系

（1) 工作流程广州市实施的《污染地块再开发利用环境管理实施方案(试行)》明确了各部门职责、工作衔接及工作流程, 其中将纳入监管范围的污染场地分为4类, 分别为调查后无污染地块、有污染不需干预类、风险管控类和治理修复类, 并分别明确和细化了监管程序和具体要求, 只有当按要求完成各环节工作, 并经环境保护、国土规划、住房城乡建设和城市更新4部门联合确认后, 方可进入用地程序.此外, 明确了有关技术文件专家咨询论证工作程序, 包括文件受理、会议程序、专家确定、咨询会及意见、文件修改与复核、评估意见上报和备案等7个环节, 由市、区生态环境行政主管部门和4家下属技术支撑单位分工负责, 有效完善和保障了技术文件专家论证的科学性、公正性和时效性.

(2) 技术要求为明确和统一污染场地风险管控技术要求, 印发实施《广州市工业企业场地环境调查、治理修复及效果评估技术要点》, 细化和明晰了污染场地土壤环境初步调查、详查调查、风险评估、风险管控或修复以及效果评估等环节的技术要求.一方面明确提出5个阶段的多项定量化要素的审查要求, 技术要点的实施为从业人员、第三方机构和监管机构等提供了清单式的、可量化的监管要点, 使得工作开展更具操作性.另一方面, 首次量化界定了审查要点的内涵, 有效解决了污染场地有关报告技术审查中“因人而异、因事而异和因时而异”的现象, 实现了污染场地全过程精准化管理.