40000亿元修复40万座矿山 市场化矿山修复的过去与未来

近期，自然资源部出台《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》（以下简称《意见》）。据悉，要用市场化的方式，最大限度地调度矿山企业和社会各类资源的积极性，包括细化约束奖励机制、建立政府专项基金、制定减免税等政策。各级政府和企业应制订出适合本地区矿山情况的实施方案，列出矿山修复企业名录、修复方法、修复目标以及完成时间。防止“一刀切”，治理恢复中应该根据矿山的类型、资源禀赋、开发顺序、市场需求，以及人文地理等因素，制订出不同类型的矿山修复方案。要通过加大科技文化因素的注入，使治理后的矿山成为祖国大好河山的重要组成部分。思路决定出路。政策的创新，为解决矿山地质环境恢复治理这一难题提供了方向。

严峻的形势

遥感调查监测数据显示，截至2018年底，全国矿山开采占用损毁土地约5400多万亩。其中，正在开采的矿山占用损毁土地约 2000多万亩、历史遗留矿山占用损毁约3400多万亩。我国矿山地质环境面临的严峻形势由此可见一斑。

这一严峻形势的形成，源于我国快速工业化进程中，对资源与环境、发展与保护的认知缺位。

众所周知，我国仅用了70年，就完成了西方发达国家用200多年才完成的工业化。然而，创造这一奇迹的同时，我国也不可避免地重复了西方工业化时“先开发、后保护，先污染、后治理”的老路。

新中国成立后，借鉴前苏联的经验，我国按照先重后轻的路线开始了工业化进程，对矿产资源的需求也呈现爆炸式增长。保障工业发展的“粮食”需求，成为很长一个阶段矿业界的首要任务。虽然当时国营矿山按规范都设计有尾矿库、废碴场等固废存放地，但采场不恢复、固废不处理成为普遍现象。

改革开放后，矿业开发在“靠山吃山、靠水吃水、有水快流”“国家集体个人一起上”等思想指导下形成热潮，并导致大量乡镇矿山，特别是私挖乱采的个体矿山见矿就挖、废碴随意倾倒、采完就走，加剧了矿山地质环境的恶化。

沉重的负担

我国大约有80万座矿山，其中约40万座矿山因生态环境破坏而需要修复或恢复。

“直到国土资源部成立，矿山地质环境恢复治理才上升到国家层面。”2019年8月，在因矿设市的霍林河采访时，作为全国最早开展矿山地质环境恢复治理工作的探索者，原内蒙古国土资源厅副巡视员王剑民向记者介绍了矿山地质环境恢复治理相关政策出台的大致经过。

原国土资源部成立后，立即将矿山地质环境的恢复治理纳入重要的议事日程。在全面系统组织全国矿山地质环境调研的基础上，2002年，原内蒙古国土资源厅等地方部门就通过国家、地方部门经费资助的形式，在霍林河煤矿等矿山实施了排土场等固废治理工程。原中国国土资源经济研究院的理论研究，则重点指向治理资金的筹措，并形成了在矿山企业提取矿山地质环境恢复治理保证金制度的基本思路。

◆ 2005年，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》出台，明确“财政部、国土资源等部门应尽快制订矿山生态环境恢复的经济政策，积极推进矿山生态环境恢复保证金制度等生态环境恢复补偿机制”。

◆ 2006年，财政部、原国土资源部、原国家环保总局印发《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，明确要求各省（区、市）建立矿山地质环境治理恢复保证金制度，落实企业治理责任。

◆ 2009年，《矿山地质环境保护规定》出台，明确规定采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。

这一制度运行成效如何呢？截至2014年，全国31个省（区、市）相继出台矿山地质环境治理恢复保证金管理办法，实施了保证金缴存与采矿权审批、年检、矿山地质环境治理恢复方案挂钩等方法，使保证金制度总体上顺利推进。

全国应缴保证金矿山88592个、应缴存保证金993亿元，已缴存保证金矿山71726个、已缴存保证金612亿元，北京、天津、吉林、山东、贵州5省市缴存率达100%。612亿元，看似是一笔巨额资金，但与需要面临的治理任务相比，却是杯水车薪。

中国地质调查局矿产资源研究所研究员陈明曾算过一笔账：“我国大约有80万座矿山，其中约40万座因生态环境破坏而需要修复或恢复。即使按每座1000万元的保守成本估算，全部修复一遍也需要4万亿元资金。如此沉重的负担，是中央和各级地方财政都难以承受的。”

生动的实践

《意见》解决的不仅是治理恢复的资金问题。只要确立开发型治理的理念，矿山废弃地将变成绿水青山，“疮疤”要治，钱从哪来，无疑是最大的现实问题。

其实，在2009年出台的《矿山地质环境保护规定》中，就已经指出了解决问题的途径。其中明确，“矿山地质环境治理恢复保证金遵循企业所有、政府监管、专户储存、专款专用的原则”，同时还提出了市场化筹措治理资金的思路，即“国家鼓励企业、社会团体或者个人投资，对已关闭或者废弃矿山的地质环境进行治理恢复”。

在政府引导下，基层也在进行着积极的实践探索。2014年，天津市全面启动蓟县（现蓟州区）境内的关闭矿山的环境恢复治理工作，先期实施的是城区附近的8个矿区，投资20亿元。北京中色资源环境工程股份有限公司联合天津市规划设计院，针对治理工程背靠盘山风景区、离城区近的特点，以开发型治理恢复为理念对8个矿区的恢复治理进行了整体设计：紧邻高端住宅区华府御墅的老虎顶矿区，设计成葡萄酒庄；离城区稍远的东后子峪两个矿区，一个设计成风情水镇，一个设计成近郊休闲公园。目前，东后子峪矿区正在进行伊甸园建设。

“老虎顶矿区仅出让采石场200亩废弃地，就可以筹集资金近10亿元，满足了休闲公园建设和其他简单恢复工程的资金需求。”北京中色资源环境工程股份有限公司总经理朱谷昌说。

重庆市渝北区铜锣山山脉中段，在经历了上世纪80年代起的大规模建筑石料开采活动后，留下了一个个满目疮痍的山体和巨大的矿坑。2012年，重庆市政府对矿区关停后，坚持“宜建则建、宜林则林、宜农则农、宜景则景”的原则，在这里实施了铜锣山山脉中段矿区地质环境综合治理项目，投入2000多万元的一期综合治理工程完成后，共形成可供利用林地122亩、高标准农田280亩、建设用地149亩、绿化景观用地99亩。废矿坑蓄水后变成了旅游热点，被人称为“重庆版小九寨沟”。

基层的生动实践，给人们一个深刻的启示：矿山废弃地其实是有待开发的新资源。

如何开发这些资源？2019年8月，在第二届全国矿山资源·环境·生态修复大会上，有关专家对德国的经验作了介绍：对地下采矿形成的矿硐，德国将其分别开发成作为存储物资、固体废弃物、核废料等的储存空间，开展深地植物种植实验、大型物理实验等的实验空间，建设地下抽水蓄能电站、地下压缩空气储能电站等项目的能源转换空间，建设采矿博物馆、地下游泳馆、地下探险基地等设施的文娱空间，利用深地盐穴开展呼吸道以及敏感性疾病治疗研究的医疗空间，以及实施地热、残留矿产资源开采的矿产资源利用空间等。其中，鲁尔区煤矿区现已成为德国最具特色的工业景观和工业遗迹、“世界上最美矿区”，并入选世界文化遗产。

成功经验表明，《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》解决的绝不仅是治理恢复的资金问题，只要确立开发型治理的理念，矿山废弃地还会变成绿水青山。

落实的建议

如果地方政府不能及时出台具体的实施办法，政策利好将不复存在

今年1月4日，尽管是周末，但北京京西建筑勘察设计院有限公司经理孟轲荆放弃了休息，在寒风中赶几十公里路，从门头沟到了北苑，咨询有色金属矿产地质调查中心的专家，共同探讨如何抓住这一利好政策。“作为北京国有大型煤炭生产企业，我们矿务局曾拥有8座煤矿，高峰时原煤年产曾达到600万吨。”孟轲荆说，现在企业虽然已走上转型发展之路，但煤矿生产形成的矿山地质环境问题仍未根治。在门头沟区被确定为首都西部重点生态保育及区域治理协作区、首都西部综合服务区和京西特色历史文化旅游休闲区后，矿山治理恢复显得更为迫切。

但钱从哪来？《关于探索利用市场化方式推进矿山生态修复的意见》的出台，让孟轲荆看到了希望：京煤集团不仅有1190万平方米的矿区，而且还有18万平方米的厂房。“如果我们治理后再将腾退的建设用地指标交易出去，不仅治理资金有了，而且这些荒废地还会成为企业转型发展的优势资源。”孟轲荆憧憬道。

兴奋之余，孟轲荆也说出了自己的担心。“政策虽然出台了，但到基层后该怎么落实还不清楚。”孟轲荆说，“这一政策的有效期只有5年，如果地方政府不能及时出台具体的实施办法，我们就有可能面临着好政策从手中溜走的尴尬。”

而近年来一直重点开展矿山地质环境治理恢复业务的贵州省有色金属和核工业地质勘查局核地质调查院院长吴林锋，对该意见落实可能遭遇的困难则估计得更为充分。

“腾退指标在哪交易？交易的钱存在哪？如何交给治理的投资人？都需要有明确规定。”吴林锋说，如果投资人得不到交易的钱，好政策就会成为一纸空文，利用市场化方式推进矿山生态修复的工作也会半途而废。

针对目前土地交易基本由各省土地收储中心负责的现实，吴林锋建议，在银行设立第三方监管专用账号，由银行直接划给投资人。

“对增减挂钩土地整理项目形成的建设用地指标，贵州允许在省内交易但制定了每亩20万元的上限。”金中国表示，在贵州等西部经济欠发达地区，建设用地指标其实并不怎么值钱，而这些省份的脱贫攻坚任务又异常艰巨，建议国家允许西部地区将腾退的建设用地指标拿到东部经济发达省份交易。

吕绍华是内蒙古自治区呼伦贝尔市的个体矿主。《意见》出台后，他第一时间通过自然资源部网站和媒体了解相关政策，并提出了自己的建议。他认为，要用市场化的方式，最大限度地调度矿山企业和社会各类资源的积极性，包括细化约束奖励机制、建立政府专项基金、制定减免税等政策。各级政府和企业应制订出适合本地区矿山情况的实施方案，列出矿山修复企业名录、修复方法、修复目标以及完成时间。防止“一刀切”，治理恢复中应该根据矿山的类型、资源禀赋、开发顺序、市场需求，以及人文地理等因素，制订出不同类型的矿山修复方案。要通过加大科技文化因素的注入，使治理后的矿山成为祖国大好河山的重要组成部分。

看来，要真正形成用市场化方式推进矿山生态修复的局面，还有许多工作有待进一步细化。