关于“十四五”土壤、地下水与农业农村生态环境保护的思考

4.1 提升土壤生态环境保护与污染风险管控水平

4.1.1 防控新增土壤污染

以土壤污染重点监管单位和历史遗留废渣、废水排查整治为重点，建立规范化考核机制，提出具体治理任务和措施，切断污染物进入土壤链条。明确未利用地等复垦为耕地的具体要求。优化空间布局和产业结构，对重点区域实行污染物特别排放限值制度，严格控制新增土壤污染。选择一批典型县（市、区），开展重点行业企业监管规范化管理考核。

4.1.2 巩固提升受污染耕地安全利用水平

耕地要以土壤环境质量类别单元为抓手，根据最新农用地监测结果，对耕地土壤环境质量类别单元进行动态调整。在农用地类别单元管理上，对于单元外部由生态环境部门会同有关部门做好污染源监督管理；对于单元内部由农业农村部门会同有关部门做好农业面源污染防治、受污染耕地安全利用。

针对受污染耕地，应按照“十、百、千”（即十亩小试、百亩中试、千亩大范围推广）的顺序，在逐步建立起安全利用技术模式的基础上，分步骤推进，逐步提升受污染耕地安全利用水平。建立农产品种植负面清单。鼓励各地采取引导农户种植非食用农产品和轮作休耕等自然修复方式，实现受污染耕地安全利用。选取一批典型县（市、区），开展受污染耕地安全利用试点示范。要加强相关政策的协同性，比如粮食生产功能区和重要农产品生产保护区（特别是水稻、小麦种植区）划定时，要尽量避开受污染耕地。

4.1.3 建立健全建设用地准入管理机制

建设用地土壤环境管理包括土壤污染状况调查、风险评估、风险管控和修复、后期管理等环节，属于长流程管理，需要较长周期，与土地开发利用时限的矛盾突出，管理程序、管控节点等存在优化空间。“十四五”期间，需进一步完善并优化部门间特别是自然资源部门联动监管，合理设置管控程序和节点等，重点解决治理修复与土地开发之间时限矛盾问题。建立健全第三方从业单位管理制度和监管手段。严格管控治理修复过程中二次污染。针对区域土壤类型、污染物特征、城镇化建设需求等，建设污染土壤集中处置中心，积极探索治理修复后土壤资源化利用模式。选取一批典型地市，开展污染地块安全利用规范化考核。

4.2 推进地下水生态环境保护

4.2.1 保障城镇地下水型饮用水源和矿泉水源环境安全

针对水源地规范化建设情况，制定问题清单，研究提出相应的整改任务。针对地质因素和人为污染造成水质超标的地下水饮用水源，科学分析水源水质和水厂供水措施的相关性，研究制定地下水污染防治、改水等方案。研究建立矿泉水源地清单，提出矿泉水源保护措施。结合地下水超采区治理工作，关注水位变化较大地区的地下水污染风险防控，研究提出地下水生态保护措施。

4.2.2 优先推进地下水污染源头预防

以化工园区、矿山开采区（页岩气、稀土、关闭煤矿、铅锌矿等）、尾矿库（涉重金属）、危险废物处置场、垃圾填埋场等为重点，开展防渗情况排查和检测，对渗漏严重的提出防渗整治措施，制定全面推进重点污染源防渗工作的措施，采用“双随机、一公开”的方式，开展地下水污染渗漏监管执法工作。针对城镇污水管网渗漏情况，研究污水管网渗漏排查和检测技术，结合城市基础设施建设和改造，加快城镇污水管网更新改造，完善管网收集系统，减少管网渗漏；针对农业面源污染导致地下水氨氮、硝酸盐氮、亚硝酸盐氮超标的华北平原和长江三角洲等典型地区，结合地下水使用功能，提出地下水脆弱区农业面源污染预防措施。

4.2.3 统筹推进地下水污染风险管控与修复

建立地下水污染地块动态清单，健全部门联动监管机制。以化工园区、矿山开采区等为重点，编制针对性的风险管控方案并实施。加强地下水污染修复制度建设，逐步完善限期修复达标制度，提升地下水环境管理水平。研究提出地表水-地下水、土壤-地下水、区域-地块统筹的地下水污染协同防治措施。完善地下水污染防治分区划分技术体系，提出针对地下水污染治理区、防控区及保护区的分区管理措施。

4.3 改善农业农村生态环境

“十四五”期间，农业农村生态环境治理要与农村生态文明建设充分结合，以农村生态环境质量扩容为重要抓手，实行分区分类治理，整体分为东部地区和西部地区。其中，东部地区中的秦岭淮河以南区域（即水量较大、常年温度较高区域），统筹农村生活污水垃圾、畜禽养殖、农业面源等系统治理，以农村黑臭水体治理为抓手，实施农村生态环境质量扩容战略，系统推进农业农村治理工作；秦岭淮河以北区域，按照因地制宜的方式，以就地资源化利用为重要抓手，统筹农业农村环境整治。在西部地区，以垃圾治理、畜禽养殖污染防治、农药化肥减施、秸秆资源化利用、农膜回收等为重点，推进农业农村生态环境质量改善。

4.3.1 加强农村饮用水水源风险排查整治

统筹做好农村供水工程水源地选址、保护区综合整治、风险源排查防范及水质监测。巩固农村饮用水水源调查评估、保护区划定及标志设立工作，建立水源地名录和信息台账。加强集中式农村饮用水水源水质监测，建立定期监测工作机制，公开农村饮用水水源水质监测结果，保障农村饮用水安全。

4.3.2 全面推进农村生活污水垃圾治理

以京津冀、长江经济带、黄河流域为重点区域，大力推进农村生活污水治理。以改水厕地区为重点，加快建设农村生活污水治理设施。分片区推广农村生活污水治理模式。强化农村生活污水处理设施建设和运行监管。加强农村生活污水处理设施监测。对农村生活垃圾和农业废弃物加强协同利用和统筹处理，完善符合农村实际的垃圾收集处置体系。优化垃圾收运处置设施布局，统筹县、乡镇、村三级设施服务，合理选择收集、转运和处置模式。

按照“分级管理、分类治理、分期推进”总体思路，深入实施农村黑臭水体治理。“十四五”期间，选取一批具有代表性的县（市、区），深入开展治理试点示范。建立农村黑臭水体治理台账。

4.3.3 严格管控农业面源污染

大力推进农业生产生态化。调整优化农业种植、养殖产业结构，开展种植产业模式生态化试点。提高农业用水利用效率和水平。持续推进化肥、农药减施增效。研发推广绿色高效有机肥，集成推广化肥机械深施、种肥同播、水肥一体等绿色高效技术，应用生态调控、生物防治等绿色防控技术。提高农业用水利用效率和水平。持续推进秸秆综合利用。

强化畜禽养殖污染防治，建设畜禽养殖信息数据平台。完成规模畜禽养殖场粪污处理和资源化利用设施全覆盖。实施畜禽养殖生产清洁化和产业模式生态化升级改造。开展一批畜牧养殖大县规模化畜禽养殖场污染防治规范化考核。优化水产养殖空间布局，积极发展健康养殖方式，实现生态循环农业。选取一批典型流域，编制农业面源污染重点监管区域（流域）清单，开展农业面源污染源解析，建立农业面源监测网络和评价指标体系。

4.4 提升土壤、地下水与农业农村生态环境监管能力

“十三五”期间，土壤、地下水与农业农村3个领域围绕摸清底数做了大量工作，但距离“说清污染源状况、说清环境质量现状及其变化趋势、说清潜在环境风险”的要求，还有差距，且法律法规和技术体系、监测网络和监管能力建设等，尚不能有效支撑“精准治污、科学治污、依法治污”。据此，应将进一步摸清底数、完善法律法规标准体系、建立健全监测网络、提升环境监管能力等，作为“十四五”土壤、地下水和农业农村生态环境保护的重要任务。

4.4.1 进一步摸清底数

按照土壤法的要求，推进农用地和建设用地重点地块、土壤污染重点监管单位周边土壤监测、调查等。全面开展地下水环境状况调查评估工作，以扭住“双源”（集中式地下水型饮用水源和地下水污染源）为重点，持续推进城镇集中式地下水型饮用水源补给区、化工园区、加油站、垃圾填埋场和危险废物处置场等区域周边地下水基础环境状况调查。判断区域地下水和“双源”周边地下水环境质量和环境管理情况，研究地下水环境状况调查评估常态化机制、工作模式和保障措施等。开展农村饮用水水源地风险排查和农村黑臭水体调查，建立农业农村生态环境统计调查体系。

4.4.2 完善法规标准体系建设

土壤法自2019年1月1日实施以来，各地探索了许多好的经验与做法，同时也暴露了许多问题，亟待出台配套土壤法实施的法律法规和相关政策措施。积极探索土壤生态环境损害赔偿，强化责任认定、赔偿制度建设。探索地下水排污许可制度。研究制定农业农村污染防治法，建立农村环境整治成效评估制度，鼓励各地结合实际制定地方性农业农村生态环境保护法规。

进一步完善土壤污染风险管控和修复标准规范、技术导则。针对不同污染源、典型污染物，分类研究制定地下水污染防治技术指南。健全农村环境保护法规标准。推动农村生活污水垃圾治理及运行维护、养殖业污染物排放标准、水产养殖污染防治等技术规范制修订。

4.4.3 推进土壤、地下水与农业农村生态环境保护治理体系与治理能力现代化

创新监管手段和监管方式，研究建立统一的土壤、地下水与农业农村生态环境监管“云平台”。建立健全土壤、地下水与农业农村生态环境监测网络体系、污染源预警预报体系和网格监控体系。完善政府、企业责任体系和社会公众的行动体系。建立经济激励机制，运用经济手段推进土壤、地下水与农业农村生态环境保护。完善土壤与地下水环境应急管理机制，加大科技研发支撑力度。

4.5 加强政策创新

在土壤污染防治方面，设立“以奖促治”政策，用于支持重点行业开展污染设施“零渗漏”、治污设施转型升级等。研究重点企业土壤污染防治激励机制，将重点行业企业开展隐患排查、土壤环境自行监测、环境问题整改等纳入企业成本。建立奖惩机制，加大违法违规企业处罚力度。建立并完善土壤污染治理投融资机制、影响耕地土壤环境质量的重点行业企业退出等政策。

在地下水污染防治方面，建立矿山生态修复环境治理恢复保证金制度。从严制定地下水资源费征收标准，完善差别水价等政策。探索建立受益地区对地下水补给径流区的生态补偿机制。研究将地下水质量状况，纳入自然资源资产负债表制度。

在农业农村生态环境保护方面，加强农村生态环保设施用地和运营经费保障，实行农业用电价格；强化金融政策支持，发行农村生态环境治理专项债券；研究制定进一步支持畜禽养殖废弃物、农作物秸秆资源化利用奖补政策。

4.6 实施一批重大工程

“十四五”期间，主要从土壤污染风险管控和修复、地下水污染风险排查及风险管控试点示范、农业农村环境治理、监管能力提升、集中推进区或示范区建设等方面，组织实施一批重大工程。

5 小结

结合形势研判，“十四五”时期，土壤、地下水和农业农村生态环境保护应着眼于五个“一批”[即一批重点行业企业监管、一批重点县（市、区）受污染土壤安全利用、一批重点县（市、区）农村黑臭水体治理、一批重点县（市、区）规模化畜禽养殖污染防治、一批典型流域农业面源污染监督管理]，突出治理体系与治理能力现代化建设，建立规范化考核机制，压实地方、企业责任，全面提升土壤、地下水与农业农村生态环境保护与风险管控水平。