关于“十四五”土壤、地下水与农业农村生态环境保护的思考

摘要：净土保卫战和农业农村污染治理攻坚战是污染防治攻坚战的重要组成部分。本文对“十四五”及今后一个时期土壤、地下水和农业农村生态环境保护总体形势进行了分析，研究提出“十四五”目标指标、重点任务和政策措施的建议，提出坚持问题导向、目标导向，坚持分类施策、精准治污，以解决人民群众关心的突出环境问题为重点，实施一批源头预防、风险管控、治理修复重大工程，推进土壤、地下水和农业农村生态保护治理体系与治理能力现代化，为美丽中国建设提供坚实保障。

引言

土壤、地下水和农业农村生态环境保护直接关系到粮食安全和人民群众身体健康。党中央、国务院高度重视土壤、地下水和农业农村生态环境保护工作，习近平总书记强调，要全面落实《土壤污染防治行动计划》，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心，农村环境直接影响米袋子、菜篮子、水缸子、城镇后花园；要持续开展农村人居环境整治行动，实现全国行政村环境整治全覆盖，打造美丽乡村，为老百姓留住鸟语花香田园风光；要深入实施《水污染防治行动计划》，保障饮用水安全。本文在分析“十四五”期间土壤、地下水与农业农村生态环境面临形势的基础上，提出以习近平生态文明思想为指导，因地制宜，分类施策，提出“十四五”目标指标与重点任务，为推进美丽中国建设奠定基础。

1 现状与“十四五”时期总体形势研判

1.1 “十三五”期间土壤、地下水与农业农村生态环境保护取得积极成效

“十三五”期间，各地区各部门深入贯彻习近平生态文明思想，切实落实碧水、净土保卫战以及农业农村污染防治攻坚战有关部署，全国土壤环境风险管控得到进一步强化，土壤污染加重趋势得到初步遏制，地下水污染防治不断深化，农业农村生态环境状况不断改善。根据各省（区、市）工作进展调度，初步估算，到2020年底，土壤、地下水与农业农村领域主要指标能够如期完成。

在土壤污染防治方面，“四梁八柱”基本建立，出台《中华人民共和国土壤污染防治法》，发布污染地块、农用地、工矿用地土壤环境管理3个部门规章，制修订农用地、建设用地土壤污染风险管控标准等国家标准及一系列技术规范，扎实推进土壤污染状况详查等基础性工作，农用地分类管理制度和建设用地准入管理机制基本形成，未污染土壤保护得到强化，污染源监管工作不断加强。

在地下水污染防治方面，修订《中华人民共和国水污染防治法》时，完善地下水污染防治相关要求，制定印发20余项相关技术标准规范，实施“国家地下水监测工程”，持续开展地下水环境调查，初步建立区域尺度地下水环境质量监测网络，开展地下水污染防治试点工作。

在农业农村生态环境保护方面，农村环境整治深入推进，农村饮用水安全保障能力不断提升，农村生活污水垃圾治理水平不断提高，黑臭水体排查和治理试点示范有序开展。养殖业污染治理水平稳步提高，化肥、农药使用量实现负增长，农业废弃物资源化利用水平不断提升，农业农村生态环境保护与治理力度不断加大。

1.2 “十四五”期间总体形势研判

“十三五”期间，我国土壤、地下水和农业农村生态环境保护工作取得显著成效，但问题点多面广、基础薄弱，是一项长期而艰巨的任务。同时，“十四五”期间，生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解，以重化工为主的产业结构尚未根本改变，污染物排放总量仍保持高位；农业绿色发展处于起步阶段，资源投入仍处于高位；生态环境不欠新账、逐步还旧账的压力依然较大；绿色发展的长效机制还不健全，降低农产品超标风险的压力依然巨大；污染地块违法违规开发利用的风险依然不容忽视，地下水型饮用水源水质总体不容乐观。

1.2.1 污染源头预防压力较大

土壤、地下水和农业农村污染成因复杂，精准排查污染成因、精准治污尚存在差距。部分黑色与重有色金属开采冶炼企业历史遗留废渣等以及关闭矿山在自然条件下持续产生的酸性废水污染问题突出。现有工矿企业土壤与地下水污染源隐患排查整治、防渗漏改造等需要进一步强化。

1.2.2 局部地区土壤与地下水风险管控任务繁重

局部区域农用地安全利用任务较重，农产品质量安全保障压力较大。长三角、珠三角以及部分沿江、沿河等化工企业搬迁集中区域腾退地块较多，土壤和地下水风险管控压力持续增加。

1.2.3 农业农村生态环境保护形势严峻

局部地区农村饮用水水源地存在环境安全，部分省份农村“千吨万人”饮用水水源保护区划定比例低于50%，农村生活污水处理设施严重不足，污水治理率低于30%。农村生活垃圾分类减量化程度仍然较低，畜禽养殖污染物排放总量大，化学需氧量、氨氮等占农业面源污染物总排放量的60%以上，粪污资源化利用率较低，种养结合程度不够。农药、化肥施用强度较高，利用率分别仅为38.8%、37.8%，比欧美发达国家低15至30个百分点。

1.2.4 土壤、地下水与农业农村生态环境保护工作基础依然薄弱

土壤、地下水和农业农村生态环境保护工作起步较晚，相关法规标准、技术规范、监测网络有待进一步完善，问题发现机制和手段需要进一步提高。部门间协同监管机制有待进一步加强。

2 总体考虑与基本原则

“十四五”时期是我国开启第二个百年奋斗目标的起步期和奠基期，也是向建设美丽中国目标迈进的第一个五年。“十四五”土壤、地下水与农业农村生态环境保护工作应着眼于以人民为中心，以不断满足人民日益增长的优美生态环境需要为出发点，以保障“三个安全”（即农产品质量安全、人居环境安全和地下水饮用水水源安全）为核心，继承《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》《土壤污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等好的经验与做法，结合“十四五”面临的新形势、新问题，科学谋划目标指标、主要任务、政策措施和重大工程等，突出精准治污、科学治污、依法治污，推动土壤、地下水和农业农村领域生态环境治理体系和治理能力现代化。

2.1 总体考虑

“十四五”土壤、地下水和农业农村生态环境保护工作要结合已有调查、污染源普查等相关数据，深入一线开展调查研究，认真分析影响土壤、地下水和农业农村生态环境保护的主要矛盾和矛盾的主要方面，做到问题精准、时间精准、区位精准、对象精准、措施精准；运用科学思维、科学方法、科技成果，强化对问题成因机理及时空和内在演变规律研究，提高把握问题的精准性和治理措施的针对性、有效性、可达性。

土壤污染防治方面，继续坚持预防为主、保护优先、分类管理、风险管控的原则，进一步强化土壤污染重点监管单元管理，加强受污染耕地分类管理，落实污染地块准入管理，有序推进土壤污染风险管控和修复，确保安全利用。

地下水污染防治方面，坚持扭住“双源”（即地下水型饮用水源、地下水污染源），兼顾“区域质量监控”，优先保障地下水源和矿泉水源环境安全，提供优质地下水生态环境产品。

农业农村生态环境保护方面，以乡村生态宜居、绿色可持续发展为方向，以“山水林田湖草生命共同体”理念为指导，按照“整体性和系统性”的要求，实施农业农村生态环境扩容战略，持续推进生产方式和生活方式绿色化、产业模式生态化，打造村庄整洁优美、生态系统健康稳定、人与自然和谐共生的美丽乡村。

2.2 基本原则

一是坚持保护优先，源头减量。加强空间布局管控，强化土壤、地下水和农业农村生态环境保护。以重点行业企业和农业农村突出环境问题为抓手，持续推进污染源排查整治，切断污染物进入土壤、地下水环境的途径。加强环境准入和日常监管。强化农村环境综合整治与乡村生态文明建设有机融合，推进农业投入品减量化、生产清洁化、产业模式生态化，实现源头减量。

二是坚持风险管控，问题导向。根据相关调查和日常环境监管识别出的土壤、地下水和农业农村生态环境保护重点区域、重点行业和重点污染物，以保障农产品质量安全、地下水饮用水水源环境安全和人居环境安全为底线，实施一批污染源头防控、土壤与地下水污染风险管控与修复行动，优先解决土壤、地下水与农业农村生态环境突出问题。

三是坚持强化基础，提升能力。完善土壤、地下水与农业农村污染防治法规标准体系。加强土壤环境管理人员培训和土壤污染防治宣传。健全治理修复与风险管控制度，完善环境监测网络，提升科技支撑能力，完善土壤、地下水与农业农村污染防治大数据管理平台，推进治理能力和治理体系现代化。

3 总体目标与主要指标

“十四五”期间，本着稳中求进的总基调，做好与“十三五”期间的目标指标衔接，同时根据面临的新形势、新问题，科学谋划土壤、地下水与农业农村生态环境领域的目标和主要指标。

3.1 总体目标

主要实现三个方面的目标：一是在源头控制方面，全国土壤和地下水污染源得到基本控制；二是在风险管控方面，农用地和建设用地土壤环境安全得到保障，土壤和地下水环境风险得到管控；三是在环境质量方面，土壤和地下水环境质量总体保持稳定，局部有所改善，农村生态环境明显改善。

3.2 具体指标

在土壤污染防治方面，延用受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率等相关指标；研究增加重点地区重点行业镉等重金属减排指标的可行性。

在地下水污染防治方面，从区域地下水质量目标单一约束性指标，增加地级及以上城市集中式地下水型饮用水源达到或优于III类比例、地下水污染源环境风险管控比例等目标指标。

在农村生态环境保护方面，延用新增完成农村环境整治建制村比例，并设置农村生活污水治理、农村黑臭水体治理、化肥农药使用总量减少比例等具体指标。