中国水治理体系的战略思考

引 言：十九届四中全会进一步对国家治理现代化做出战略部署，在此背景下有必要探讨水治理体系和治理能力的现代化。“治”在中国有着特别的含义，在古文中是一个象形文字，最早的含义就是通过修建水利工程管束洪水，后来延伸为控制管理。中国最早的政治秩序来自于大禹治水，大禹因为治水有功被尊为九州共主；中国历代王朝一直追求的理想就是天下大治、长治久安。由此可见，“治”与国家治理存在内在的联系，中国文明的起源似乎与治水有着密切的关联。实际上，治水是理解中国特色治理体制的一条重要线索。

PartⅠ 治国必先治水：中国特色体制起源

中国国家治理体制有其独特性。2014年，历史学家弗朗西斯·福山出版的《政治秩序的起源》第二卷，把强有力的国家、国家对法治的尊崇及全体公民对政府的问责看作是维系现代政治秩序的三个最基本要素：即强国家、法治和民主问责。弗朗西斯·福山指出，从全世界来看中国体制的显著特征是有一个“强国家”，这构成了审视中国国家治理体制的一个出发点。

为什么中国有一个“强国家”，“强国家”的起源是什么？很多思想家对此进行过研究，产生了内容丰富的中国国家体制起源理论。在众多理论中有一派观点影响很大，那就是卡尔·马克思开创的“治水派”学说，认为亚细亚生产方式需要非常强的政府动员人力修建大型水利工程，后来历史学家卡尔·魏特夫在20世纪50年代进一步提出了“治水社会”的理论，指出在东方社会，由于修建大型水利工程而产生集权的政治体制。“治水派”学说影响甚广，但是过去半个世纪以来对其质疑很多，例如卡尔·魏特夫的理论，在20世纪80年代在国内受到了广泛批判。弗朗西斯·福山认为灌溉是区域性的事务，不足以解释政治秩序的起源，他认为解释国家的起源，最重要的理由是战争。历史学家黄仁宇则提出了另外的观点，认为黄河洪水直接导致了中国的中央集权的崛起，历史上对防洪的需求远胜于灌溉。

笔者在十几年前对上述理论做了详细的研究，指出中国古代选择大一统体制，主要来源于三个方面的需求：一是国防的需要；二是赈灾的需要；三是治水的需要。从三个需求来看，由于国防和赈灾的需要有很大成分也来源于治水的需要，治水对大一统体制的来源能够贡献大半，这也可以解释为何中国自古即有“治国必先治水”之说。

2020年新冠肺炎引发的疫情肆虐全球，中国举国上下共抗疫情，经过努力很快就控制住了疫情，在疫情防控和复工复产复学方面的成就令世界瞩目。中国抗疫取得突出成就的重要原因，在于独特的国家体制，这个体制就其本源而言是很擅长赈灾的，统筹协调复杂的治理难题正是中国体制的独特优势。十九届四中全会公报指出，中国特色社会主义制度有13个显著优势，其中包括党的集中统一领导和全国一盘棋集中力量办大事，实际上这些优势来源于中国独特的国家体制。

PartⅡ 当代治水变革：成就卓著经验珍贵

一定程度上来说，中国的体制是为治水而生，中央集权大一统体制最初一定程度上是为水利工程的兴建而生的。古代社会治水主要包括四个方面：防洪，灌溉，漕运，海塘。为实现治水需求，中国自古就有修建大型水利工程的传统，比如，四川都江堰、京杭大运河、广西灵渠、新疆坎儿井等古代水利工程杰作。古代治水主要采取工程手段，以满足基本需求为目的，具有集中性、冲击性、单一性特征。

改革开放以来，我国逐渐从传统治水向现代治水转型。传统的治水需求依然存在，但水问题更加复杂，水需求愈加多元，治水内容亦越来越丰富。水短缺、水污染、水灾害和水生态恶化等问题具有分布式特征，量大面广，治理的难度和复杂性远超古代。比如，生态环境问题和节水问题涉及到每一个社会个体，需要考虑个体多元化需求，随着物质生活水平的提高，人民对水服务和水品质提升的需要日渐强烈，这些都是现代治水的新问题。

治水的新形势决定了单依靠工程手段不能完全解决问题，当代治水必须采取综合措施。特别是过去20多年来，中国不断调整体制适应水情，实际是完成从传统治水到现代治水的转型。从传统水治理到现代水治理转型，中国水治理的内容和特征发生了巨大变化（见表1）。这一过程实际上伴随着中国国家治理体系的转型，即从传统的中央集权大一统体制，转向现代多元一统体制，或者说是新型举国体制，即发挥政府主导作用的同时，积极吸纳社会、市场、技术等因素的力量，以适应复杂的现代社会治理的需求。

新中国成立70年来，我国治水取得巨大成就，尤其在防洪减灾，农田灌溉，水利发电和水利工程供水能力方面尤为突出。中国古代就有修建水利工程的传统，当代修建了更多的大型水利工程，包括长江三峡、南水北调、黄河小浪底等一批超级工程。中国用占全球6%的水资源和9%的耕地养活了全球近20%的人口，这主要得益于水效率的大幅度提升。改革开放40年来，中国以27%的用水增长，支撑了全国经济总量增加36倍；农业用水量下降12%，粮食产量增加1.2倍；工业用水总量增长1.4倍，产出增加55.3倍。这些成就的取得，得益于中国的独特的治理体制。

当代中国治水的基本经验主要为：一是理念先导，目标引领。我国的顶层设计能够不断根据新形势革新，与时俱进制定国家发展不同阶段的目标。二是问题导向，务实创新。在实践中以问题为导向，务实探索问题的解决路径。三是党政主导，调试管理。我国在集中领导框架下，在具体执行过程中又保持了政策制定的灵活性和政策执行的弹性。四是系统治理，两手发力。习近平总书记在2014年提出的16字治水思路，成为治水实践中大力贯彻落实的方针。五是群众路线，广泛动员。在各项水利事务中，人民群众以各种形式发挥了重要作用。六是依法治国，科技支撑。从1988年国家颁布的首部《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》），到2002年新《水法》修订，初步建成了完整的水法规体系。这六个方面既是当代中国治水经验的总结，也是治国经验的总结，治水的逻辑和治国的逻辑是高度契合的。

PartⅢ 治水体系逻辑：审视三重关键关系

公共治理有三大核心问题：政府与市场的关系；政府与社会的关系；政府内部组织关系。人们关于治水争论的焦点本质上就是这三组关系，透过这三个视角审视水治理，很多问题能够得到合理解释。

（一）政府与市场的关系

对于水治理中的政府与市场的关系，笔者持续研究了20年。回顾在2000年，水权与水市场问题刚刚提出来，并一度引起了很大的争论。后来，随着思想解放，人们普遍认为中国应当引入水市场，但中国的水市场改革，特别是水权市场改革非常波折。目前来看，中国水权交易量远低于预期水平。以中国水权交易所的交易水量为例，从2016年成立到2019年年底，累计交易水量仅28.8亿立方米，这与中国每年6000多亿立方米的用水量相比是一个很小的数字。总的来看，中国经过20年的水权水市场建设，还没有发展出普遍性的水权市场，水权市场迄今更多的具有探索意义。

发达的水权市场依赖很苛刻的一组条件。例如，对于水资源的空间调度和相应的基础设施有较高要求，目前我国七大流域只有黄河做到了全流域统一水量调度。中国在1988年《水法》中就规定了取水许可制度体系，这套制度体系的核心就是利用行政手段进行水量的再分配。2020年《水法》进一步明确取水许可，实行总量控制与定额管理相结合，其立意是用行政手段来进行水量再分配。但实践中由于种种原因，这套行政再分配制度没有完全落实，比如取水许可证发放之后，配套的监管和服务没有及时跟上，影响了这套制度安排的有效性。在这种背景下，水权交易可以成为落实总量控制的一种手段，也可以理解为在水行政分配体系中引入市场机制，但主要还是发挥辅助的作用。

回顾我国水权水市场20年的建设进程，有三点值得反思：第一，在水权市场发展的规律研究方面，过于强调市场的作用和市场制度本身，对水权市场运作的内在机制认识不足，市场机制非常复杂，绝非仅仅是产权界定的问题，还要具备一系列的保障条件；第二，在水权市场的国际经验借鉴方面，过于强调个别国家的“先进经验”，对水权市场发展中的实际问题认识不足，事实证明，只有真正契合中国国情的改革才能有效；第三，在水权交易和市场制度建设过程中，过于强调理想意义上的自由市场模式，对国情条件的制约和中国特色的因素认识不足，研究过于理想化。

当然，水权水市场只是水治理中利用市场机制的一种形式。如果从全局来看，市场机制完全可以在水治理中发挥重要作用，这至少包括以下四个方面：一是在水务市场当中发挥基础性作用，政府可以适当干预，但要以市场调节为基础；二是在水利投融资中的作用凸显，需要充分利用市场机制吸引更多的社会投入；三是在水价改革中发挥重要作用，需要依靠灵活水价机制进行探索；四是在水资源分配体系中发挥积极作用，可以积极探索利用市场机制实现总量控制。

（二）政府与社会的关系

中国公共事务治理的一个关键问题，是如何调动公众参与的积极性，是如何使公众更多更好地参与公共事务。笔者曾做过农村用水户协会的研究，结果表明：一个村庄是否成立用水户协会对用水管理影响很小，甚至传统的村集体管水用水绩效还优于用水户协会的绩效；对于跨行政区的涉水事务，用水户协会还能起到一定效果，但与行政区重合的用水户协会大部分流于形式。

未来需要让社会机制在中国水治理中发挥更大作用，至少可以在以下四个方面着力提升：一是在水利项目规划和建设过程中要积极发挥人民群众的作用，真正反映公众需求；二是在水利法规和政策决策中注重多元参与，倾听各方声音与诉求；三是在水资源节约、保护和治理中广泛动员群众，充分利用水价杠杆，促进节水减污。四是在水情教育和水文化建设方面，例如广泛利用水利工程设施提供国民教育功能，加强全社会现代水文明风尚的引导。

（三）政府内部组织关系

我国流域治理中长期存在三大协同难题：一是层级协调问题，行政手段为主，经济机制薄弱，公众参与不足；二是地区协调问题，缺乏跨行政区的合作机制和补偿机制；三是部门协调问题，相关部门协调联动机制不健全，利益相关方沟通协商不足。过去20多年间，中国在流域治理方面取得的重要进展之一，是探索引入了河长制。中国七大流域的水环境治理绩效在2008年以后加速提升，其中提升最快的是太湖流域，河长制在其中发挥了重要作用。

河长制作为一项重要的水治理制度创新，其能有效发挥作用的原因在于契合了中国的体制。中央集权大一统体制的基本运行逻辑，是“政府负责、部门分工、分级管理、上级兜底”，这一治理逻辑广泛存在于我国的公共事务中。当水问题严峻程度超出水利部门范围时，会自然成为一级政府的事务，如果一级政府无法有效应对，上一级政府就会介入。河长制的出现，本质上是为了应对严峻的水问题，可以视为是一种自然响应。河长制切实解决了三大难题：通过加强行政目标问责来缓解层级协调难题；通过强化上级行政协调来缓解地区协调难题；通过党政领导统筹协调来缓解部门协调难题。河长制是一项解决复杂协同难题的河湖管理机制，是中国特色的水资源综合管理和流域综合管理方案。

河长制的经验案例有重要的理论启示：制度是在立足国情的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果，制度安排不能指望搬来一座“飞来峰”，只有根植于中国土壤，内嵌于中国社会的制度才有生命力，因此我们一定要根据国情水情探索适合自身的水治理制度。

PartⅣ 水治理现代化：未来体制演进展望

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步提出了坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标和时间表。在国家治理现代化的总体部署下，需要从战略上谋划和推进我国水治理体系和治理能力的现代化。

2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》提出，到2020年基本建成四大体系：一是防洪抗旱减灾体系；二是水资源合理配置和高效利用体系；三是水资源保护和河湖健康保障体系；四是有利于水利科学发展的制度体系。近10年来，中国各行业都在加速制度变革。2016年，中央文件已经指出，各领域具有四梁八柱性质的改革主体框架已经基本确立。从水利发展需求与经济社会发展的关系来看，中国已经进入“水利综合治理”新时期，水利发展需求目前处于第III阶段,即多种需求持续增长的阶段，也就是水利综合治理时期(见图1)。当前需要进一步加快建立健全水治理体制机制，全面建立与发展阶段相适应的科学制度体系。

党的十九届四中全会提出：完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。这一表述概括了现代中国多元一统体制的基本架构。按照这个布局，中国正加快建设现代治理体系。具体到水治理体系的现代化，笔者认为以下五个方面的非常重要：一是要建设现代水法治体系，提高执法水平，落实好现有的水法规制度；二是要完善国家和流域水治理体制，理顺国家层面的水治理体制与协同治理机制，科学推进流域立法和加强流域管理；三是扩大市场机制的作用，特别注重运用灵活水价机制促进水效率的提高；四是促进社会的广泛参与，在各类水治理事务中扩大公众的参与程度；五是增强技术支撑和信息共享，未来利用现代信息技术的空间巨大，可以大大提升水治理的信息化和智能化水平。未来十年水治理仍处在快速变迁时期，有必要稳步推进上述五个方面的工作，到2030年使水治理制度体系基本成熟定型。

中国的水治理实践再一次印证，世界上不存在普遍适用的制度，只有最适合自己的道路，各个国家必须根据自身的条件来建立适合本国国情的治理体系。正如习近平总书记指出的：“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在适用于一切国家的政治制度模式。各国国情不同，每个国家的政治制度都是独特的，都是由这个国家的人民决定的，都是在这个国家历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。

我国水治理体系顺应时代变迁，快速从传统模式转向现代模式，建立了适应当代中国国情的水治理体系，并展现了很好的治理效能，这是新中国70年取得“治水奇迹”的制度密码。未来我们要继续坚定制度自信，根据国情推进水治理体系和治理能力现代化，走出一条中国特色的治水之路，以水治理的现代化有力支撑社会主义现代化强国建设。