专家解读 | 关于“禁/限塑令”助力解决海洋塑料垃圾问题的思考与建议

摘要：海洋塑料垃圾与微塑料已成为全球关注焦点，被列为当前亟待解决的重大环境问题和社会问题。本文从国际、区域和国家层面上梳理了塑料管控政策，分析了已经实施的“禁/限塑令”管控政策的实施前景、实施效果和难点，认为存在实施成本高、宣传不到位和替代品短期难以普及等问题，导致实施效果较差。在消费模式未发生根本转变的背景下，“禁/限塑令”是推进海洋塑料垃圾治理的有效手段，但不是解决海洋垃圾问题的“治本”方法。为此，从政策制定、宣传教育、经济技术和加强部门协调等角度，提出强化经济手段应用、提高公众环保意识和完善政策宣传方式等政策建议，以期为建立我国海洋塑料垃圾污染防治长效机制提供参考。

引言 

塑料作为一种新型材料，被广泛应用在工业、农业、包装和电子等各个方面，和钢铁、木材及水泥并列为四大支柱性材料[1]。2018年全球塑料的年产量接近3.6亿吨，累积产量接近90亿吨。塑料制品的优良特性，如良好的延展性、耐用性、稳定性和轻质便携等，恰恰成为了危害环境的“缺点”，即塑料在带给人民便利生活的同时，也带来了各种环境污染问题，如“白色污染”。据世界银行数据，2016年全球塑料制品生产量达到了4.22亿吨，而塑料垃圾产生量则高达2.42亿吨[2]。

近年来全球对海洋塑料垃圾问题的关注日益增加。据估算，2018年全球1518条主要河流塑料垃圾入海通量为5.7×104～26.5×104吨（中值13.4×104吨），并在2028年达到峰值[3]。塑料垃圾在海洋中长久地存在，所引起的海洋生态危害日渐严重并被广泛关注，并被联合国环境大会列为与全球气候变化、臭氧层耗竭、海洋酸化并列的全球重大环境问题[4]。自2011年以来，联合国环境规划署（UNEP）将海洋塑料垃圾，特别是微塑料引起的环境问题列为重点议题，鼓励各国采取措施有效应对海洋塑料垃圾问题[5]。随后各国开始对海洋塑料垃圾问题开展大量研究，制定了诸如禁/限部分塑料制品生产和使用的政策。本文从国际和国家层面对“禁/限塑令”管控政策进行了分析，深入探讨通过禁止使用塑料制品解决海洋塑料垃圾问题的效果、难点、前景及替代措施，以期为我国海洋塑料垃圾污染防治提供参考。

海洋垃圾问题备受瞩目

塑料垃圾是海洋垃圾的主要组成。根据2018—2019年《中国海洋生态环境状况公报》的数据，塑料垃圾平均约占海洋垃圾数量的85.5%，说明海洋垃圾问题更多的是指海洋塑料垃圾问题。20世纪70年代，Carpenter等[6]首次对海洋塑料垃圾污染发出警告。1972年，联合国会议通过了《伦敦倾废公约》，附件Ⅰ中规定禁止向海洋倾倒的废物中，就包含塑料制品[7]。1982年，《联合国海洋公约法》规定禁止成员国向海洋倾倒船舶及陆源污染物，但未明确针对塑料垃圾[8]。自2014年首届联合国环境大会开始，海洋塑料垃圾和微塑料连续被列入每届大会主要议题，并相继通过了《海洋塑料废弃物和微塑料（EA.1/6）》《海洋塑料垃圾和微塑料（EA.2/Res.11）》《海洋垃圾和微塑料（EA.3/Res.7）》《海洋塑料垃圾和微塑料（EA.4/L.7）》和《治理一次性塑料制品污染（EA.4/L.10）》决议。2018年世界环境日的主题是“塑战速决”，呼吁各国政府、企业和社会公众齐心协力解决一次性塑料污染问题。2019年5月，全球187个缔约国通过修订后的《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》，同意大幅度减少流向海洋的塑料垃圾。据UNEP统计，截止到2018年就已有67个国家和地区采取了严格的管控政策以减少一次性塑料制品的使用[9]。

全球海洋垃圾现状

1997年夏季，Charles Moore（查尔斯·穆尔）等[9]在美国夏威夷和加利福尼亚州之间，首次发现了太平洋上漂浮的垃圾带，如今它已发育成为160万千米2（面积超日本国土面积4倍）的“垃圾岛”，并且里面基本全是塑料，被戏称为“世界第八大洲”[10]。据UNEP估计，1997年有超过640万吨垃圾进入海洋，2005年每平方千米的海洋表面有超过13000件的塑料垃圾[11]，2006年这一数据则增至18000件[12]。国际海洋环保组织初次调查结果显示目前地球上所有海洋中总共有14285万吨的塑料垃圾[13]。

2010年北太平洋海域每平方千米的塑料垃圾数量已达1.3万个，比20世纪70年代初增加了100倍[14]。法国、意大利北部及西班牙的地中海海域10～15厘米深的海水中，90%的样品都含有塑料碎片，据此推测整个地中海海域大约有2500亿个塑料碎片（约合500吨）[15]。澳大利亚近岸海域塑料颗粒也达到了4000多个/千米2[16]。2019年《中国海洋生态环境状况公报》显示，海面漂浮垃圾的平均密度为50个/千米2，表层水体漂浮垃圾为4027个/千米2（约为6.8千克/千米2），海滩垃圾为280043个/千米2（约为1828千克/千米2），海底垃圾为6633个/千米2（约为15.9千克/千米2）。尽管当前无法准确估算进入海洋的塑料垃圾数量，但现有研究已在全球各大洋海滩、近岸海域，甚至极地大洋都发现了塑料垃圾片[17-19]（见表1）。

海洋垃圾危害

2014年，联合国发布的《联合国环境规划署2014年年鉴》[25]和《评估塑料的价值》[26]两份报告均指出，由于塑料垃圾需要200～1000年的时间才能降解，海洋塑料垃圾对海洋生态环境、海洋生物多样性、海水养殖业和旅游业都造成了严重破坏。据估算，海洋塑料垃圾直接或间接造成的全球经济损失超过80×108美元，其中包括31×108美元的水产品损失[27]。总体上，海洋塑料垃圾产生的危害大致可分为两类，即对海洋生态系统的危害和社会经济的危害。

在海洋生态系统方面，输入海洋的垃圾约有70%进入海底，15%漂浮在海面，15%冲上海滩，漂浮在海面和海滩的海洋垃圾会严重破坏海洋景观造成视觉污染[28]，进入海底的塑料垃圾则会破坏珊瑚礁。丢弃在海洋中的渔网、鱼线、绳索和包装胶带等塑料垃圾，可缠绕海洋哺乳动物、海龟、海鸟和鱼类等，从而造成生物死亡，这对濒危物种而言有可能会导致物种灭绝，最终造成生物多样性降低。同时，破碎的塑料碎片可能会被海洋生物包括海鸟误食，导致其消化道堵塞，摄食能力降低。据统计，每年因缠绕或误食而造成死亡的海洋动物超过了10万只[29]。研究发现，目前全球100%的海龟物种、36%的海豹物种、59%的鲸鱼物种、59%的海鸟物种以及92种鱼类和6种无脊椎动物等，共计233种海洋生物体内均检出了塑料颗粒[30]。此外，海面漂浮的塑料碎片还可能成为物种入侵的媒介[31]，如塑料碎片使海洋生物迁移到热带纬度和其原纬度3倍以上地区的机会增加了约一倍[32]。

在社会经济方面，海滩和海面漂浮垃圾会造成严重的视觉污染，降低海洋自然景观的吸引力，影响海洋旅游和休闲娱乐收入；海面漂浮和水下悬浮的垃圾还会影响近岸海水养殖产业，危害航运安全，造成船舶事故；塑料破碎后产生的塑料碎片和颗粒（微塑料）被生物摄食后，携带的各种污染物在生物体内富集并沿食物链向高营养级传递，最终危害人体健康。2018年，《纽约时报》报道人体内发现包括聚丙烯（PP）和聚对苯二甲酸乙二醇酯（PET）在内的多达9种不同材质的微塑料，并且这些塑料材质均是塑料瓶和瓶盖的主要成分；同年，《环境科学与技术》发表研究称市场上超过90%的食盐含有微塑料；而2019年欧洲肠道学会年会的一项研究报告称，有来自8个国家的受测试者粪便样本中检出了9种不同材质的塑料颗粒[29]。

海洋塑料垃圾治理与源头预防

国际层面治理政策

1972年，联合国人类环境会议就通过了禁止向海洋倾倒塑料制品的《伦敦倾废公约》附件Ⅰ；随后由国际海事组织制定《国际防止船舶造成污染的公约》附件Ⅴ，对船舶垃圾（包括塑料垃圾）的倾倒做出了限制[33]。1982年，《联合国海洋公约法》规定禁止成员国向海洋倾倒船舶及陆源污染物，但对塑料垃圾的条款较弱[8]。1992年，由多个国家签署的《控制危险废物越境转移及其处置巴尔塞公约》[34]，对固体废物的越境转移做出了规范，并于2019年针对塑料垃圾跨境转移进行了修订。此外还有《伦敦协议》（LP）、《联合国粮农组织负责任的渔业行为守则》、UNEP《保护海洋环境免受陆地活动影响的全球行动纲领》（GPA）、《联合国生物多样性公约》《保护野生动物迁徙物种公约》（CMS或波恩公约）以及《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》等都涉及了海洋塑料垃圾治理[35]。

区域和国家层面治理政策

随着社会公众对海洋塑料污染关注度的日益增高，区域和国家层面也纷纷采取措施从塑料垃圾源头开展海洋塑料垃圾治理。

1994年，欧盟出台了《包装及包装废弃物指令》及其附加条款，通过量化塑料包装再利用率，限制塑料袋的使用量[36]；2010年，颁布了《工业排放指令》（2010/75/EU）附件Ⅰ，规定成员国须采取措施对塑料生产原料（聚合物、合成纤维和纤维素基纤维）设定排放限制[37]，进而从源头减少塑料制品的泄漏；2015年，欧盟28国一致通过减少薄塑料袋使用的规定[38]；2018年，欧盟委员会发布《欧洲循环经济中的塑料战略》（EU，2018），指出到2030年，欧盟市场上的所有塑料包装全部重复使用或易于回收[29]，并通过塑料全生命周期限制塑料制品的丢弃量；2019年，欧盟委员会以压倒性票数（560对35）通过了禁止包括一次性塑料餐具、一次性塑料盘子、塑料吸管、塑料制的棉签、塑料气球棒、塑料制成的食品容器、含过滤嘴的烟制品，以及发泡聚苯乙烯杯等10种一次性塑料制品的法案，并于2021年正式实施[39]。

近年，其他国家也陆续采取措施应对海洋塑料垃圾问题。2001年，爱尔兰颁布《废物管理修正法案》，宣布对消费者征收塑料袋税[40]。2007年，美国旧金山成为全美第一个禁止在超市、药店等地使用塑料袋的城市[41]；截至2017年9月，已有271个地方政府颁布了法令，这些法令或禁止塑料袋的使用，或对一次性塑料袋征税[42]。2008年，阿根廷布宜诺斯艾利斯省在联邦法律框架下，颁布了《塑料容器法》，对塑料袋和部分塑料材料做出限制[43]。另外部分国家针对塑料微珠也印发了相关政策，如2015年美国国会通过了《无微珠水法案2015》[44]；2017年韩国发布了《化妆品安全标准规定》部分修订案行政预告[45]，2017年3月法国颁布法令“The Decree2017-291”[46]，同年英国和加拿大分别发布了《关于化妆品等产品中禁用塑料微珠立法草案》[47]和《化妆品微珠管理条例》[48]。此外，澳大利亚、印度、肯尼亚也相继采取严格措施开展塑料垃圾治理，如印度马哈拉施特拉邦实施的“限塑令”，三次违反规定就会被处以高额罚金，还可能面临3个月的监禁；肯尼亚也于2018年8月28日起严禁生产、进口、贩售、使用塑料袋，违者将面临长达4年的牢狱之灾，或被重罚4万美元[29]。

我国早在2001年就实施了《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》（“禁/限塑令”），2007年印发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（俗称“限塑令”），要求从2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋（超薄塑料购物袋），并实行塑料购物袋有偿使用制度[49]。2020年1月19日，我国再次印发了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（新版“限塑令”），禁止生产销售超薄（小于0.025毫米）塑料购物袋、超薄（小于0.01毫米）聚乙烯农用地膜；禁止以医疗废物为原料制造塑料制品；全面禁止废塑料进口；分步骤禁止生产销售一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签、含塑料微珠的日化产品；分步骤、分领域禁止或限制使用不可降解塑料袋、一次性塑料制品、快递塑料包装等[50]。