专家解读 | 关于“禁/限塑令”助力解决海洋塑料垃圾问题的思考与建议

“禁/限塑”政策分析

部分国家塑料管控政策经验

美国是一次性塑料使用大国。据美国国际贸易委员会估计，2014年全美塑料袋消费量高达1034.65亿个[51]，但塑料回收率低，导致进入海洋的陆源塑料垃圾增多，加剧海洋塑料污染。在针对海洋垃圾问题上，美国于1987年制定了《海洋塑料污染研究和控制法案》，设立了跨部门海洋废弃物协调委员会（IMDCC）负责对海洋垃圾进行全面处理，确保各个部门增强合作以应对海洋垃圾[52]。随后美国又相继出台了禁/限塑料袋和塑料微珠等法令。从这些政策可以看出，首先，美国个别对塑料袋征税的地区，如芝加哥和旧金山，税收所得不全归零售商，部分归国家专项资金所有[42]，这样地方政府获得专项收入可以用于治理垃圾污染问题；其次，在禁止使用含塑料微珠的淋洗类化妆品时，美国留了一年的缓冲期，以便零售商及时清理库存并让消费者适应商品变化，将商家利益损失降至最低；最后，在海洋垃圾治理方面，通过整合不同部门职能成立了跨部门机构负责对海洋垃圾进行全面处理，有效减少部门之间的人力和资源消耗，防止部门监管重合或管理空白。

同样，爱尔兰对消费者征收塑料袋税的做法，被越来越多的国家借鉴。2002年，爱尔兰政府开始对每个塑料袋征收0.15欧元的环境税，一年后塑料袋使用量下降90%以上，2015年塑料袋人均使用量仅为12个（见表2）。为使塑料袋消费量长期保持较低水平，2007年单个塑料袋税率增至0.22欧元。而2亿欧元的税收被用于资助由环境基金管理的环境项目以及爱尔兰环境保护署的环境修复等项目[53]。相应地，在2002年征税之前，爱尔兰塑料袋占全国废物的5%，而2004年这一数字下降到0.22%。在被调查的家庭中，人们强烈地认为征税对环境产生了积极的影响[54]。爱尔兰“限塑”政策有几个亮点：第一，爱尔兰政府在开始征收塑料袋税之前，开展了一项调查，评估公民为塑料袋支付金额的意愿，根据调查结果将征税的价格提高了6倍以上[55]，有效地改变了消费者的行为；第二，全面的公众教育在这项政策中发挥了重要作用，即在实施政策之前，爱尔兰政府做了大量的媒介宣传工作甚至打出了大量的广告，包括介绍塑料袋的危害和征税过程[55]。此外，利益攸关者的广泛参与、政府与民众的良好共识、部门间明确的责任分工、执法机构的定期监测和审查[40]以及税收的动态调整，都确保征税政策的有效实施。

相反地，2018年3月23日，印度马哈拉施特拉邦政府发布通告，宣布将全面禁止塑料及聚苯乙烯制品的使用、销售、运输和储存等（塑料袋、各类一次性餐饮用具及塑料装饰物都在禁止范围内）。三个月宽限期之后，由政府环境污染控制委员会和各级地方政府执行与监管。高昂的违法成本逼迫零售商和当地居民纷纷做出调整，如企业使用木质餐具、纸杯和环保吸管，居民将塑料袋换成布书包等，致使政策初期塑料减量效果明显。然而，禁令实施前并没有征求各方利益攸关者的意见，没有做好充分的政策宣传和引导工作，禁令部分条文法理模糊、内容阐述不清，导致监管人员经常滥用职权，甚至少数执法者借机敛财，最终政府与民众矛盾激化，引发了一场大规模的社会抗议活动[57]。2018年5月，印度总理莫迪宣称将在2022年前全面禁止使用一次性塑料制品。由于印度每天生产约2.6万吨塑料垃圾，其中至少40%没被回收[57]，因此这一承诺被视为治理塑料污染上的一个最具雄心的目标，但效果还有待时间检验。

2001年，我国原国家经贸委发布了《关于立即停止生产一次性发泡塑料餐具的紧急通知》（“禁/限塑令”），但发布通知之前，并未征求各利益攸关者的意见，也没有经过充分的科学论断；后来国家发展改革委在2013年5月1日将一次性发泡塑料餐具从《产业结构调整指导目录》的淘汰产品目录中删除，生产、销售、使用一次性发泡塑料餐具再次合法化，政策前后不一产生了不良社会影响，如前期因“禁/限塑令”而关闭的塑料发泡餐具企业以及相应的回收企业产生的经济损失等[58]。2007年，我国印发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（俗称“限塑令”），禁止生产、销售和使用0.025毫米的超薄塑料袋，并实行塑料购物袋有偿使用制度，加强限售限用塑料购物袋的监督检查等，但存在禁止生产使用的塑料制品范围狭窄、监管职责不明确、后期监管乏力、违法成本过低等问题。此外，对塑料垃圾回收和再利用也未做出明确要求，并且没有征收塑料袋消费税，未体现污染者付费原则。实施效果则呈逐年递减趋势，即在政策初期取得了良好效果，各大商场超市开始实行塑料袋有偿使用制度，消费者家庭塑料袋使用量减少了77.6%[59]。2018年5月零废弃联盟调查1101家线下门店的结果表明，除大型超市、连锁便利店较为严格外，其他类型门店近90%的塑料购物袋不收费[60]，并且不合规塑料袋占比高达78%，在一定程度上已经失去了“禁/限”的意义。2020年1月19日，国家发展改革委和生态环境部联合印发了《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，按照“禁限一批、替代循环一批、规范一批”的原则，对塑料制品的生产、消费到废弃，以及废弃后的循环和管理都作了规定，体现了全生命周期管理；既提出了禁止、限制类的管制要求，也明确了推广应用替代产品，培育优化新业态新模式，增加绿色产品供给，推进塑料废弃物规范回收和处置等系统性措施；分阶段（2020年、2022年、2025年）、分区域、分步骤推进塑料污染治理整体工作，体现了突出重点、有序推进的原则，为生产者、零售商及消费者提供了缓冲期[61]。尽管相比2007年“限塑令”有了很大进步，但对塑料垃圾治理的市场手段和污染者付费原则等方向的指导意见还不够细化。然而，在取得各利益攸关者的充分理解和支持并做好监管的基础上，新“限塑令”的实施效果还是值得期待的。

“禁/限塑令”实施难点

一是实施“禁/限塑令”势必会触动塑料及其相关行业的利益，推行阻力较大，实施社会成本高。首先，“禁/限塑令”推行，塑料及其相关行业利益受损，可能形成“下有对策”的阻力，另外其损失也是“禁/限塑令”实行的成本之一。在可降解塑料成本较高，外卖、快递等行业对塑料制品强烈需求的背景下，很可能引起塑料加工企业“冒险”继续生产销售违规塑料制品，增大“禁/限塑令”执行阻力。据报道，印度实行“禁塑令”初期，印度塑料袋制造业协会的一位发言人称，禁令将使该产业损失1500亿卢比（约合144亿元人民币）和30万个工作岗位，并且已经造成其2500家会员单位关门停业[29]。“禁/限塑令”还会对塑料回收行业造成损失。我国在2017年7月18日颁布了《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，要求在2017年年底前禁止进口生活来源的废旧塑料，自2018年12月31日起禁止进口工业来源废塑料，这给塑料回收行业带来了前所未有的压力[62]。根据商务部《中国再生资源回收行业发展报告（2018）》公布的数据，2017年我国再生塑料产量为1693万吨，同比下降9.85%，市场规模则从2014年最高时的1466.9亿元降至2019年的1000亿元；废旧塑料回收企业也开始挤压最底层拾荒者的微薄利润，如一个160克废塑料编织袋、一个2.5升废可乐瓶和一个500毫升旧矿泉水瓶，分别只有5分钱、2分钱和5分钱（2006—2015年基本维持在2.5角、1角和5分），严重打击了底层塑料回收人员的积极性[62]，从而造成废旧塑料回收率低和资源浪费。其次，塑料袋以其轻便、高效、高性能的优势，创造了大量的社会效益，相比纸袋、重复使用环保布袋等替代品，在一定程度上减少了人类对环境的影响。根据美国化学协会（American Chemistry Council）的数据，制造塑料袋所需原料比纸袋少40%，同等数量下（如2000个）运送纸袋所需的卡车数量为塑料袋的7倍，与塑料相比纸袋的制造和使用多产生70%的气体排放等。在全生命周期中，同数量的环保布袋可能因清洗比塑料袋消耗更多的水资源。综上，在没有找到合适的（低成本、同性能）替代品之前，“禁/限塑令”推行的阻力大和成本高。

二是环境友好型替代材料研发和生产难度大，短期难以大规模实现普及。可降解塑料（BDP）又称为环境友好降解塑料，目前应用较广泛的可降解塑料有光降解塑料、生物降解塑料、光/生物双降解塑料和全降解塑料[63]。随着“禁/限塑令”的实施和海洋垃圾问题的告急，开发可降解塑料的呼声越来越高，但可降解塑料目前面临诸多难题。首先，可降解塑料成本高。截至目前，生物基可降解塑料是以小麦、玉米、大豆的表皮以及稻糠等天然原料为原料制造，其成本较高还有可能与粮食和生物基燃料争夺有限的资源[64]。以CO2、H2和再生电力为原料的可降解塑料，其成本是目前塑料的三到四倍[65]。而日本三菱化学和一家包装材料制造商共同研发了一种以甘蔗等植物制成的、可以被海水中微生物降解的塑料袋，其成本是普通塑料袋的6倍以上[66]。高昂的价格严重阻碍了可降解塑料的推广应用。其次，可降解塑料需要在特定条件下才能降解。加入大量淀粉和促降解助剂的可降解塑料，在自然条件下只是更快崩解，剩下不可降解的成分更难收集。以聚乳酸（PLA）为原料的可降解材料，其降解条件是50℃以上的高温和一定的湿度[29]，这在自然界基本上是无法同时满足的条件。最后，海洋中微生物量较陆地少、海温较低，陆地可降解的塑料在海水中很难降解，导致海洋环境中可降解塑料的研发难度加大。

三是对“禁/限塑令”的宣传不到位，未能争取到广大利益攸关者的理解和支持。从长远来看，“禁/限塑令”有利于环境保护和维护生态系统的可持续发展，但一些国家如肯尼亚和印度等都存在宣传“盲区”（如偏远地区、乡村等），出现“管理”盲点，导致部分地区“禁/限塑令”几乎失灵。

“禁/限塑令”的实施前景

从实施效果角度看，“禁/限塑令”具有积极效果。对已实施“禁/限塑令”的60多个国家的研究结果表明，在国家禁令或征税生效后的一年内，大约有30%的国家塑料污染和塑料袋的消费量急剧下降，20%的国家影响不大，剩下50%的国家由于缺乏数据、报告系统等无法得到可靠数据[67]导致现在无法准确评估，但这也表明在全球“禁塑”和部分国家“禁/限塑令”取得明显效果（如爱尔兰等）的背景下，“禁/限塑令”在防止塑料垃圾污染问题上具有积极贡献。

从海洋环境可持续发展角度看，“禁/限塑令”势在必行。目前，海洋塑料垃圾威胁到了海洋生物多样性和生物栖息地完整性、海洋休闲娱乐活动、海上交通航运安全、沿海渔业发展，甚至影响到了人体健康，已经成为全球关注的环境问题。另外，传统塑料材质是以石油基为原材料，大量一次性塑料的生产无疑会加剧资源耗竭的速度。

从经济和社会的长远发展看，“禁/限塑令”具有很好的实施前景。我国在实施“限塑令”早期，有研究表明有76.7%的消费者支持“限塑令”[59]；在爱尔兰，在被调查的家庭中，人们强烈认为征税对环境起到了积极影响[54]，表明爱尔兰人普遍支持通过征税管控塑料垃圾的政策；在印度和肯尼亚，尽管禁令过于严格，再加上法理模糊和执法人员的滥用职权导致民众对“限塑令”认可度较低，但这完全可以通过提前做好宣传教育、明确禁用范围、设置缓冲期和提升执法人员素质等手段来提高公众对“限塑令”的认可和接受。

“禁/限塑令”助力解决海洋垃圾问题

从海洋塑料问题的提出到1997年发现太平洋海面上漂浮的垃圾带，这段时间里虽有国际公约及部分国家法律有关塑料制品的相关限定，但塑料制品生产量和消费量快速增长，导致塑料垃圾成为海洋垃圾的最主要组成，说明现有国际公约机制不能有效应对海洋塑料垃圾问题，而“禁/限塑令”为从根本上解决海洋塑料垃圾问题提供了一个良好的契机和一个有效的手段。

从预防角度看，“禁/限塑令”是解决海洋塑料垃圾问题的根本方法。在处理现有海洋塑料垃圾时，末端处理需要高端技术（如塑料/微塑料的回收技术）、巨额治理资金和合理可行的区域合作机制等，尤其是公海上的塑料垃圾问题。相比之下，从源头减少塑料垃圾、鼓励从全生命周期设计塑料闭环资源利用方式的“禁/限塑令”，其成本相对较低且容易实施。

从实施效果角度看。“禁/限塑令”是从源头减少塑料垃圾产生量的有效方法。2018年，欧盟委员会发布《欧洲循环经济中的塑料战略》，指出到2030年，欧盟市场上的所有塑料包装全部重复使用或易于回收[29]。在此前提下，2018年欧洲生产了6.18×107吨塑料制品，比2017年减少了2.6×106吨[68]。另有17个国家的塑料回收率高于40%，有3个国家的回收率甚至高于50%[68]。再如，自从“限塑令”实施之后，爱尔兰人均年塑料袋使用量从328个降到20个以下。因此，“禁/限塑令”通过禁止和限制塑料制品的生产和使用，从源头减少塑料垃圾产生量，进而减少了进入海洋的塑料垃圾，是解决海洋塑料垃圾污染的有效手段。

但从社会经济发展阶段的角度看，“禁/限塑令”虽积极有效，但尚不能从根源上解决海洋垃圾问题。目前，人类正处在快速发展的高消费阶段，尤其体现在对一次性用品的消费需求旺盛。尽管“禁/限塑令”提倡全生命周期管控塑料制品，符合预防和减量化的原则，但如果当前消费模式不发生转变，高消费就会产生大量垃圾（不仅仅是塑料垃圾），海洋因其物质属性和认知传统仍会成为各种垃圾的最终受纳场所，结果就是“禁/限塑令”仍然是一个“治标”的手段，而不能从根本上解决塑料垃圾问题，海洋垃圾问题也就会反复出现[69]。

应对海洋塑料垃圾问题的对策建议

基于以上分析，对我国实施塑料制品管控提出如下政策建议，以期为我国开展海洋塑料垃圾治理、加强海洋保护提供参考，并为国际组织、区域或国家研究海洋塑料垃圾和海洋环境保护提供参考。

一是征收“塑料袋消费税”。借鉴爱尔兰征收“塑料袋税”的做法，充分发挥经济手段，依据污染者付费原则，在了解公众对塑料袋支付税费意愿的基础上，征收超出其支付意愿的塑料袋消费税，并以年为周期动态调整；同时设立环保资金，将塑料袋消费税征收所得用于塑料垃圾处理项目或增加公益环保岗位，加强公众的参与和支持。

二是利用经济手段提高塑料回收率。目前我国塑料回收行业发展的阻力变大，社会对废旧塑料的回收和资源化利用的积极性明显下降[62]。可利用塑料袋消费税抵消塑料回收企业的增值税，并给予优惠电价和低息贷款等政策扶持，帮助企业顺利度过困难时期。这方面还可以借鉴丹麦的“塑料瓶回收返现”政策，探索塑料包装等“押金制度”和生产者责任延伸制等，鼓励社会公众积极参与废旧塑料回收[70]。

三是成立塑料垃圾治理委员会。整合塑料原材料、制品和固体废物管理等相关部门，成立塑料产业可持续发展委员会和工作组，优化不同部门之间的工作流程，提高工作效率，减少部门内消耗，全面负责塑料全生命周期管理。

四是建立完善的政策宣传媒体矩阵。结合传统媒体（如日报、交通广播）和新媒体（如短视频、公众号）优势，组建政策宣传媒体矩阵，以贴近百姓日常生活的塑料危害为主要内容，并借助抖音、快手、西瓜视频等大众热衷的平台进行宣传，扫除“禁/限塑令”宣传“盲区 ”。

五是建立完善的环保教育体系。目前，海洋塑料垃圾污染问题已成为环境污染治理的热点，也是社会关注的焦点，这与科学界做了大量研究和公众日益提高的环保意识密切相关。为此，应从小培养环保意识，加强环保教育宣传，在小学阶段便开设环保教育课程，培养垃圾分类、拒绝使用不可降解塑料袋和不乱丢垃圾的习惯，通过“小手拉大手”的方式提升全民的环保意识。