周宏春：我国“无废城市”建设进展与对策建议

近年来，“无废社会”建设成为我国固废治理的重要抓手，也是建设生态文明和美丽中国的重要内容。2017年，中国工程院提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。2018年，国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》和《“无废城市”建设指标体系》。2019年，生态环境部确定“11＋5”试点。“无废城市”建设成为新时期的重要课题。

一、“无废城市”建设的内涵及其实现途径

（一）“无废城市”内涵及其解释

什么是“无废”，包含哪些衡量目标及指标，社会并没有形成共识。美国化学家保罗·帕尔默（Paul Palmer）1973年提出“零废弃”概念，成立“无废系统公司（Zero-waste System Inc）”。20世纪90年代以来，“零废弃”理念逐渐为社会接受。2004年，国际零废弃物联盟（Zero Waste International Alliance）通过国际公认的“零废弃（无废）”定义：“为保护所有资源，对产品、包装和材料进行负责任的生产、消费及回收利用。在此过程中，不焚烧且不向土地、水或空气排放任何威胁环境或人类健康的物质。”

2017年，杜祥琬院士等研究认为，“无废社会”是“通过创新生产和生活模式，构建固废分类资源化利用体系等手段，动员全民参与，从源头对废物进行减量和严格分类，并将产生的废物，通过分类资源化实现充分甚至全部再生利用，使整个社会建立良好的废物循环利用体系，达到废物近零排放，实现资源、环境、经济和社会共赢”。

总的来说，“无废”不是没有废物，而是居民知道自己生活中产生的废物去哪，专业人士能追踪废物流；固废得到了尽可能的资源化利用和最终的无害化处置。“无废城市”是一个新概念，不是城市不产生固废，而是废物对市容、对居民生活影响很小；居民对废物没有“违和感”，因而是一种城市固废减量化、资源化和无害化的全生命周期管理。国办文件中的“无废城市”，是一个空间概念，因为覆盖工业（包括矿业、建筑业）废物、农林废物、生活废物及危险废物。每个城市，无论人口多少、规模大小、地处何方，都有生活垃圾，而其他废物则会因城而异。

（二）“无废城市”建设的国内外实践

发达国家不仅提出零废弃概念，更付诸城市管理实践。1995年，澳大利亚堪培拉颁布《零废弃物2010年议案》，成为将“零废物”作为官方目标的首个城市。进入21世纪以来，一些发达国家和地区纷纷提出“零废物”“零废弃”的发展愿景。2000年日本公布《循环型社会形成促进基本法》，并于2019年出台《第四个循环型社会形成促进基本计划》提出到2025年目标和七项举措。2014年，欧盟发布“迈向循环经济：欧洲零废物计划”及“循环经济一揽子计划”。《新加坡可持续蓝图2015》提出建设“零废物”国家愿景。旧金山、温哥华、斯德哥尔摩等城市纷纷提出“无废城市”（Zero-waste City）建设蓝图；应对气候变化的国际联合组织——C40城市集团（成员包括中国、美国、加拿大、英国、法国、德国、日本、韩国、澳大利亚等）中的23个城市签署了《迈向零废物宣言》（Advancing Towards Zero Waste Declaration），指出未来可持续、繁荣、宜居的城市必将是无废物的城市，并承诺到2030年实现垃圾减量8700万吨的目标。

我国的“无废城市”建设也有一定基础。以城市垃圾为例。2017年，由国家发展改革委与住建部牵头制定的《生活垃圾分类制度实施方案》，要求全国46个主要城市进行强制分类试点。2019年，生态环境部确定深圳、包头、徐州、西宁等11个城市及雄安等5个有代表性的新区/开发区作为“无废城市”建设试点。2019年7月，《上海市生活垃圾管理条例》出台。北京、深圳先后于2020年5月、9月强制实施垃圾分类。各试点城市和省区市也纷纷加大垃圾分类力度，“垃圾分类就是新时尚”成为不少城市的动员口号。

2020年4月29日，十三届全国人大常委会审议通过修订后的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固废法》），明确国家推行垃圾分类制度，加强农村生活垃圾污染环境防治，明确并细化了固废种类及其相应的防治制度、政府及其有关部门监督管理责任，以及个人、组织等利益相关者固废治理主体责任，对违法行为实行“严惩重罚”，为“无废城市”建设奠定了法律基础。

（三）城市固废治理技术路线选择

固废，依照《固废法》，包括城乡生活垃圾、建筑垃圾、工业固废、农业固废及危险废物等。固废产生量随着经济和社会发展而变化，基本遵循环境库兹涅茨曲线的发展轨迹：发展初期随着经济发展水平而增长，达到峰值后开始下降。据有关部门估算，我国目前每年产生的固废中，农业约占47%，工业约占30%，建筑垃圾约占18%。城乡生活垃圾和危险废物占比较小，分别约占比4%和1%。工业固废2012年左右达到峰值后缓慢下降，建筑垃圾总量上持续增长但增速逐渐稳定，生活垃圾依旧处在增长阶段。因此，“无废城市”建设应当分类别分阶段推进，并制定具体的技术路线图。

一是对价值高环境风险也高的固废，企业大多会自愿参与资源回收利用，政府要建立严格的惩罚机制，强化规制，强制企业或经营者做好污染防治工作。公众和社会组织要发挥监督作用。二是对价值高环境风险低的固废，如建筑垃圾等，应发挥市场主体作用，加快“利废”产业的市场化、产业化和智能化发展。政府创造良好的市场环境，培育具有竞争力的企业参与竞争。三是对价值低环境风险高的固废，政府要对废物产生和处理企业严格监管，坚持污染产生者付费原则，通过特许经营交由有资质的企业处理，推动有毒有害物质减量化并严格控制进入环境。四是价值低环境风险也低的废弃物，居民、商业组织、政府部门及企事业单位等承担相应责任，个人、家庭和社会组织要参与废弃物回收、分类和处理。总之，高价值的固废要利用最大化，而高环境风险固废则要尽可能实现最大化减量处理（见图1）。

二、“无废城市”试点取得积极进展

从顶层设计到地方实施，从组织保障到科普宣传，从体系建设到技术支撑，试点工作取得阶段性进展，为全国范围内次第推动“无废城市”建设打下了坚实基础。

2020年，生态环境部等18个单位发布《“无废城市”建设试点2020年工作计划》，各成员单位还从政策、技术和资金等方面给予大力支持。如农业农村部安排中央资金支持“无废城市”试点地区畜牧大县开展畜禽粪污资源化利用。国家邮政局在生态环境保护工作要点中要求试点城市全面推进邮件快件包装绿色治理。国家开发银行给予徐州循环产业园项目45.7亿元和雄安垃圾处理中心项目23.5亿元政策性贷款。为落实习近平总书记关于生活垃圾分类和焚烧处理、塑料污染治理等重要批示指示精神，生态环境部还要求试点城市将相关任务纳入试点工作协同推进。

在技术方面，《“无废城市”建设试点先进适用技术汇编》（第一批）已经发布，包括24项危废处置技术、10项工业固废处置技术、7项农业固废处置技术、31项生活固废处置技术和2项信息管理技术，如废矿物油、水泥窑协同处置、医疗废物、含砷重金属、废电路板电子元器件、尾矿、有色金属冶炼渣、废轮胎、报废汽车、生物质秸秆、畜禽养殖粪污、城乡混合有机垃圾、沿海餐厨垃圾、建筑垃圾、铝塑/纸塑复合包装等，基本覆盖全领域主要环节。

2020年，“无废城市”建设“11＋5”试点进入攻坚期。2020年9月12—13日，生态环境部在浙江省绍兴市组织召开全国“无废城市”建设试点推进会，交流各试点城市和地区工作进展，研究部署下一阶段工作，谋篇布局“十四五”，推动固废领域深化改革。

（一）工业固废以还历史欠账为重点，促进高质量发展

以工业为主导产业的试点城市，主要以解决历史遗留问题为重点，为推动工业固体废物贮存处置零增长探索路径。

包头市通过制定出台工业固废政策及技术标准，探索利用大宗工业固体废物开展废弃矿山生态环境治理修复，加快东方希望包头稀土铝业有限责任公司粉煤灰、杨圪塄煤矿治理等生态修复项目试点，不断提升固体废物综合利用水平。

铜陵市重点探索废石和尾矿回填采空区的有效途径。铜矿采选—冶炼生命周期评价，井下矸石综合利用、阳极泥综合利用、有色金属二次资源回收等项目建成投运。制定《废弃露天采坑一般工业固废处置与生态修复技术规范》，利用一般工业固体废物Ⅰ类固废填充原五星石料厂的废弃采坑，实现区域生态系统重建、改善矿区的生态环境、恢复矿山所在区域土地功能的目标，为国内“以废治废”、固体废物生态化利用探索出一条新路子。

绍兴市推动集聚与技改、集聚与投入、集聚与提档“三结合”。34家印染企业集群成5个组团，全部签约落户并开工建设，剩余13家选择兼并重组、转型和征收退出方式；化工企业依据国家相关要求、专业机构评估、企业实际产能等制定“一企一策”，确立了提升路径，21家企业签订了落户协议。跨区域集聚，可腾退印染化工企业用地6000余亩（400余公顷），减少日污水排放量13.6万吨。

深圳市狠抓绿色供应链制造体系建设，清理淘汰低端落后企业601家，完成强制清洁生产与自愿清洁生产审核企业280家，建设24家国家级绿色工厂，完成4个绿色供应链认定和55个绿色产品认证，培育6家第三方绿色制造咨询服务机构，实现固废源头减量329吨/天。

（二）以秸秆综合利用为重点，促进农业有机废物处理利用

以农业为主导产业的试点城市将农业废弃物综合利用与美丽乡村建设、现代农业融合起来，实现多赢。

徐州市将秸秆收储利用体系建设与农村土地流转、新农村规划建设、农村产业经济发展融合起来，优先保障设施用地。按照3R原则，以秸秆综合利用为纽带，构建农业循环经济模式；集中收运500多家养殖户畜禽粪便，用于生产沼气，通过沼气工程消纳处理畜禽粪污和植物秸秆；未来还将吸收更多养殖户参与，让更多的畜禽养殖户实现“近零排放”，实现农业废弃物高值循环利用。

许昌市积极推广农牧结合的生态养殖模式，初步形成“畜禽粪污—有机肥—农田”循环发展链条。光泽县也已形成从肉鸡饲养加工到宰杀废弃物利用的全链条生产模式。

铜陵市依托龙头企业、专业合作组织、农民经纪人，建立了市场化、网络化秸秆收集储运体系，建成秸秆标准化收储站21个、堆放转运点115个；万华无醛生态秸秆板及绿色分布式大家居智造产业园（铜陵）项目建成投运，生物质替代燃料技术改造项目、畜禽粪污及秸秆沼气发电工程、秸秆综合利用生产木质素项目开工建设，将有效提高废弃物处理水平。

深圳以厨余垃圾生产高热值燃料。厨余垃圾，在生活垃圾总量中占比较高，也是垃圾分类处理中的难题之一。深圳市泽源能源股份有限公司，对污泥、高湿度固废浆化料经过药剂调理、脱水、负压低温干化、制粒等流程，并添加木屑、园林绿化废弃物、厨余浆料，经过3～4小时就能以污水原料制成发电用的高热值“燃料棒”。一吨含水量达80%的污泥，不仅能产出约300公斤“燃料棒”，相当于煤炭热值的50%，还可以避免废弃物的堆积成山。

威海市着力打造海洋生态立体养殖模式，同时，积极推动农业绿色生产、完善农业废弃物收储运体系、提高农业废弃物处置能力。

（三）践行绿色生活方式，推动“无废细胞”建设

各试点单位积极创建“无废细胞”，并推动形成绿色生活方式。重庆、深圳、包头、铜陵、威海、绍兴、雄安新区、北京经开区、中新天津生态城等，制定了“无废”学校、小区、公园、商圈、饭店、景区、机关等“无废细胞”标准，自下而上推进“无废城市”建设。

北京经开区围绕生活垃圾强制分类、固体废物源头减量、资源化利用以及安全处置等领域，开展“无废城市细胞”建设工作，从每一个“细胞”的养成开始，打造“无废城市”。

三亚市推动从入岛到离岛的各环节全“无废”建设，打造面向国内外的“无废窗口”城市。作为首个加入WWF全球“净塑城市”倡议的城市，三亚结合“无废酒店”“无废旅游景区”、绿色社区、绿色校园等“无废细胞”建设，深入开展进校园、进社区、进景区、进企业等科普活动，宣传“限塑”知识。搭建海洋环保科普平台，部分超市商店、景区景点、医院、学校等重点行业和场所率先开展限塑减塑工作，使用或出售全生物降解塑料制品，以建设形成绿色生活和消费样板、“无废”旅游文化示范区和开放合作试验区。

瑞金市利用废弃矿山，建设红色实景演艺项目，发展红色教育培训和“无废城市”建设宣传教育基地，开创“红色旅游＋矿山修复”新路径。

深圳从绿色快递抓起，印发《深圳市同城快递绿色包装管理指南（试行）》《深圳市同城快递绿色循环包装操作指引（试行）》，向快递公司发出绿色快递倡议。绿色快递，首先是提高绿色包装材料比例，使用更环保、更绿色的包装，淘汰重金属等超标包装物；鼓励企业使用新能源汽车，以降低碳排放量。其次是减量化，推广简约包装，贴电子运单后直接寄递，推广使用45毫米“瘦身胶带”，封装时按规范封装，避免层层缠绕。最后是可循环化，有效减少一次性编织袋的使用数量。实践中，顺丰推出“丰BOX”可循环可折叠包装箱；京东推广循环快递“青流箱”和生鲜保温周转箱；苏宁推出了可复用的冷链循环箱，明显提高了包装废物的回收率。

（四）加强固废监管能力建设，提升风险防控水平

深圳市在疫情防控时期，开发医疗机构医疗废物APP和医疗废物监管APP，完善收运联单、异常预警、智能日报等手机处理功能。运用大数据、人工智能、图像识别及数据图谱等技术，实现对治疗医院、发热门诊、集中医学观察点等地医疗废物产生、收运、处置全过程闭环监管，全面提高环境风险防控能力。

重庆市与四川省建立危险废物跨省转移“白名单”和联合执法机制，在废铅蓄电池、废荧光灯管、废线路板3类危险废物利用处置方面，15家企业纳入了首批“白名单”。简化流程，提高效率效能，明确联动监管要求；一旦发现企业有违法违规等行为，及时通报，停止转移，并将企业守法情况纳入环境信用管理，确保危险废物管理规范。

绍兴市倾力打造“无废城市”信息化平台，集危险废物监督管理、移动电子联单、转移过程GIS及GPS监控、危废视频监控、预警中心、危废大数据分析决策等应用于一体，实现固体废物从“产生”到“处置”全过程监管；构建从产生、收集、贮存、运输到处置环节的全过程环境风险监测预警网络，为生态环境管理部门真实、细致、及时、动态地掌握危险废物的情况提供有力支撑，为领导决策提供科学支持。

北京经开区出台《危险废物分级豁免管理办法》，探索危险废物分级豁免管理模式。强化园区内危险废物产生者全过程责任。鼓励企业引入第三方，在工厂内部建造危险废物处理处置设施，实现危险废物就地自行处置。探索危险废物“点对点”利用机制，推动危险废物源头减量和资源化利用。

三、推进“无废城市”建设的几点思考

（一）加强固废管理的全生命周期绿色设计

建设“无废城市”，必须深化固废管理改革，提高治理能力。大力推动源头减量，工农业废物、生活废物的资源能源梯级利用，严格控制新建、扩建固体废物产生量大、区域难以资源化利用和无害化处置项目；将生活垃圾、农林废物、“城市矿产”、污水处理污泥、建筑垃圾、危废等收集、分类、资源化利用和无害化处置设施纳入城市公共设施规划，形成企业内、企业间和区域内循环链接，支撑城市高质量发展。

源头减量。可从生态设计、清洁生产、绿色供应链管理和绿色生活方式入手。推行绿色设计，提高产品可拆解、可回收水平，减少有毒有害原辅料使用，降低单位国民生产总值温室气体排放强度；实施绿色开采，减少尾矿等矿业固体废物产生和贮存量。推行绿色供应链管理，形成固体废物产生量小、循环利用率高、处理处置合适的生产方式。

聚焦突出和凸显环境问题。“白色垃圾”、海洋垃圾等问题成为《巴塞尔公约》的内容。我国应限制生产、销售和使用一次性不可降解塑料袋和塑料餐具，全面禁止生产和销售那些无法回收的塑料产品。加快快递业绿色包装应用、保障物品重复利用和废物回收，让绿色低碳生活方式成为全体公民的自觉行动。

建筑垃圾资源化体系。必须科学规划布局建筑垃圾转运、资源化利用和消纳设施，形成适宜的处理体系。制定标准，规定利废建材产品质量要求、使用范围和比例，提高利废建材质量。推广新型墙材等绿色建材应用，以绿色采购形式，优先使用利废产品；对那些堆放量大、堆放点集中的地方，尽可能进行生态修复。

危险废物过程严控。涉及危险物品的新建项目必须严格按建设项目危险废物环境影响评价指南执行，掌握危废产生、转移、贮存、利用、处置情况；处理好水泥窑企业与一般危废处置企业、场内与场外处置、无害化处置与资源化利用的关系，提升风险防控能力。

（二）促进企业入园，提高废旧物资利用水平

推动企业集群，实行园区化管理，减轻固废对环境和人体健康的压力。企业入园集群发展有利于环保、海关、质检的统一监管，可以提高资源化利用和无害化处置的现代化、集中化、科学化水平，形成产业集聚和发展集约的效应，并带动区域经济发展。

回收是循环利用的前提，应从如下四个方面不断加强。一是加强污染型企业的规范管理；二是开展企业征信，并作为信贷和各项经济活动的评价依据；三是搭建网络信息服务平台，提供再生资源信息传递和共享渠道；四是用好逆向物流，提高物流效率、降低物流成本，提高智能化管理水平。

政府关注点和扶持环节应包括，一是价值不大的再生资源回收利用，保证废电池、废轮胎、废塑料等废旧物资收集起来；二是重视环境有害的低价值再生资源的回收和集中处理处置。对从垃圾中分出来的有害废物，不必禁止个体回收渠道的收集，但必须交由有资质的企业集中处理。

推进闲置品再利用。随着城市居民生活水平的提高，式样过时但尚未进入流通领域甚至从未使用过的、已用过但仍有剩余使用价值的、虽有破损但修理后仍能使用的工业品和生活用品日益增多，如服装、儿童玩具、健身器材等；山东枣庄、阿里巴巴的闲鱼、京东的拍拍二手等，已经有了实践探索。闲置品循环利用不仅可以变废为宝、盘活存量、提高资源利用效率和效益，还能减少产品生产的资源消耗和污染物排放，从根本上减轻生态环境压力。

促进环保产业和循环经济的有机衔接。把几件事情放在一起做，将不同行业、不同领域的产业链接起来，形成多联产网络，如生活废物—厌氧发酵—沼气净化—新能源汽车燃料—有机肥—有机食品，以及太阳能—渔业—大棚养殖等一体化等。这样的循环链接，既要理念创新，也要深蓝色技术支撑。垃圾焚烧发电虽然是投资回报率稳定的行业，但在我国2030年碳排放达峰和2060年碳中和的背景下不宜持续推进，而应更加重视生态化方法。已建产业园区应加强管理，促进“无废城市”建设和相关产业的健康、持续发展。

（三）提高固体废物处理处置技术水平与适用性

固体废物处理处置方向是过程更清洁、分离分选更彻底、综合利用产品价值更高。在“无废城市”建设中，一是要筛选先进适用技术。国内外并不缺乏固体废物处理处置的先进适用技术，但一定要筛选适合国情、适合城市特点的技术，尤其要综合考虑国内外不同地区、国内不同城市经济社会发展阶段、固体废物分类分质水平及资源环境禀赋，以及技术经济性等因素。国家层面要加快对“无废城市”建设适用性、针对性强的技术，搭建转化平台促进供需衔接。二是大力支持技术研发创新，开展产学研用结合试点，依托城市资源循环利用基地或静脉产业园联合建立研发中心或研究院。三是加快制定“无废城市”技术标准，重点是建立健全回收利用再生产品质量的现有国家和行业标准。

（四）完善相关制度体系，加强监督评估

制定有利于固体废物从分类到运输、回收利用、无害化处置等全过程的配套政策和长效机制，是“无废城市”建设难点之一，也是需要发挥各地积极性主动开展创新的重点任务。应当完善制度，建立城市固体废物申报登记制度和精细化管理的信息化系统，准确掌握固体废物分类收集、分类贮存情况，对各类固体废物产生量、综合利用量、无害化处置量、暂存量等信息及去向，运输、综合利用、无害化处置企业等建立全过程覆盖的电子化台账，便于落实产废单位固体废物污染防治主体责任，并鼓励地方开展强制分类、特许经营、推行生产者责任延伸制度或者押金制等有关固废管理机制的创新，以加强资源回收、环境卫生和生态环境等不同系统之间的衔接。对种类繁多复杂的固废，还要通过系统评估资源、环境和经济属性，建立环境影响责任分担机制，对于环境效益明显、经济效益不明显的固废处理处置项目要给予必要的财政补贴，促进固废综合利用与环境保护的有机统一。

（五）加强集成，形成完善的固废管控政策和长效机制

“无废城市”建设是一个系统工程，涉及环保、发改、商务、工业、农业等多部门和多领域，管控政策能否协调各部门形成合力，长效机制能否形成，关系到“无废城市”建设能否持续推进和取得预期成效。因此，城市一把手要予以特别重视。“无废城市”建设亟需建立统一协调机制，而不是仅单纯依靠生态环境部门；相关部门要实现联合监管及信息共享、分工协作；同时还需要对各地的做法和经验进行调查研究、总结分析，而不是“下车伊始”指手画脚。城市固废治理政策制定和“无废城市”试点建设长效机制形成，必须按照企业主导、市场引领、政府推动的模式形成商业模式和运行机制。

展望未来，“无废城市”迫切需要加快推进固体废物分类回收管理体系，应用先进适用的资源循环利用技术，优化处置设施实现集约化和协同性处置，构建不同固体废物重点领域的综合性管理政策，系统性地推动城市资源代谢体系优化提升。

本文作者：周宏春 国务院发展研究中心研究员

文章来源：《中华环境》2020年第11期