王洪臣解读环境部最新文件：进水超标导致出水超标是否免责？

近日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》(以下简称《通知》)，对地方政府、纳管企业和运营单位的法定职责进行了明晰，得到业内广泛关注。

《通知》的信息量很大，除了进水超标导致的出水超标是否免责这个焦点，还有许多其它信息有待挖掘。为此，江苏省(宜兴)环保产业技术研究院、中国水网、E20研究院、全联环境商会、《中国环境报》、《南方周末》等单位，邀请中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣教授做深度解读，以便各方准确把握《通知》精神，执行并利用好这一政策。

正文：

近年来，我国城镇(园区)污水处理事业蓬勃发展，为改善水生态环境发挥了重要作用。城镇(园区)污水处理厂既是水污染物减排的重要工程设施，也是水污染物排放的重点单位。为进一步规范污水处理环境管理，依据水污染防治法等法律法规，现就有关事项通知如下。

解读：

近年来，部分城镇（园区）污水处理厂超标问题多发、频发，地方人民政府、纳管企业、污水处理厂运营单位责任不明晰、履职不到位等问题比较突出，出现问题后相互推诿扯皮现象严重，社会各界对这些问题和现象高度关注。在这样的背景下，有必要依法明晰各方责任、推动各方履职尽责、规范环境监督管理。

从2019 年 4 月开始，生态环境部邀请有关地方政府、地方生态环境部门、运营单位、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，多次召开座谈研讨会，坚持问题导向，分别从政府、企业、专家、社会视角，梳理分析了城镇（园区）污水处理环境管理存在的问题，探究根源所在，商讨对策措施。期间赴多个省份开展现场调研，查看了各类污水处理厂建设运行情况，了解存在的问题和困难，听取改进管理工作的意见和建议。

总起来看，《通知》表达了三个意思：一是明晰责任，依据有关法律法规，明确地方人民政府、纳管企业、运营单位的法定责任；二是主动作为，生态环境部门要推动各方履职尽责；三是科学合理，监管要科学、追责要合理。

正文：

一、依法明晰各方责任

城镇（园区）污水处理涉及地方人民政府(含园区管理机构)、向污水处理厂排放污水的企事业单位(以下简称纳管企业)、污水处理厂运营单位(以下简称运营单位)等多个方面，依法明晰各方责任是规范污水处理环境管理的前提和基础。

根据现行法律法规规定，地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责，应当履行好以下职责：一是组织相关部门编制本行政区域水污染防治规划和城镇污水处理设施建设规划。二是筹集资金，统筹安排建设城镇（园区）污水集中处理设施及配套管网、污泥处理处置设施，吸引社会资本和第三方机构参与投资、建设和运营污水处理设施。三是合理制定和动态调整收费标准，建立和落实污水处理收费机制。四是做好突发水污染事件的应急准备、应急处置和事后恢复等工作。五是进一步明确和细化赋有监管职责的部门责任分工，完善工作机制，形成监管合力。

解读：

生态环境保护是公共服务，政府履行好自己的法定责任是基础。《通知》梳理了地方人民政府编制本行政区域水污染防治规划和城镇污水处理设施建设规划、筹集资金统筹建设城镇（园区）污水集中处理设施及配套管网和污泥处理处置设施、合理收费确保运营费用来源、做好突发水污染事件的应急准备以及完善工作机制形成监管合力等职责，具有重要的现实意义。

截至目前，全国污水收集管道超过100万千米、每日污水处理规模超过2亿立方米，在水污染治理中发挥着关键作用。但是，许多城市污水处理设施超负荷问题突出，有的水力负荷率高达120%，这样的设施还在要求运营单位稳定达标。我们调研了全国467座城镇污水处理厂，处理规模占全国总规模的25%，其中超过1/5的水力负荷率大于120%，约2/3的水力负荷率大于80%。当水力负荷率大于80%，除了个别特大型污水处理厂，一般都无法在保证出水达标的前提下倒池停水检修，而曝气器和二沉池吸刮泥机等无备用水下设备只有泄空才能彻底检修或更换。设备无法正常进行计划性维修，长期带病运行，将随时导致运营风险。另外，污泥处理处置设施建设普遍严重滞后，污泥没有出路，一些污水处理设施变成了储泥池，存不住了就择机偷排。调研发现，90%以上的污水处理厂运营合同载明由政府负责污泥处理处置或处理到一定标准运往政府指定场地，而一些地方政府既不处理处置也不指定场地，甩给运营单位自行解决。以上状况说明，许多地方政府没有合理编制城镇污水处理设施建设规划，没有及时筹集资金按实际要求建设污水处理设施，也就没有尽到法定责任。

另外一个突出问题是政府拖欠运营单位的运营服务费。只有合理制定并动态调整收费标准、建立并落实污水处理收费机制，才能确保污水处理运营费用有稳定的来源。一些地方多年不调价，公共财政又补不上，长期拖欠运营单位的运营费用。自己不履行法定职责，何以监管运营单位？何以对本行政区域的水环境质量负责？

除了规划、筹资、收费等责任，《通知》特别强调了政府在应急准备、应急处置等方面的管理责任，只有政府、纳管企业、运营单位三方各有预案，形成三方合力，才能确保不“漏底”、应好急。

正文：

纳管企业应当防止、减少环境污染和生态破坏，按照国家有关规定申领排污许可证，持证排污、按证排污，对所造成的损害依法承担责任。一是按照国家有关规定对工业污水进行预处理，相关标准规定的第一类污染物及其他有毒有害污染物，应在车间或车间处理设施排放口处理达标；其他污染物达到集中处理设施处理工艺要求后方可排放。二是依法按照相关技术规范开展自行监测并主动公开污染物排放信息，自觉接受监督。属于水环境重点排污单位的，还须依法安装使用自动监测设备，并与当地生态环境部门、运营单位共享数据。三是根据《污水处理费征收使用管理办法》(财税〔2014〕151号)、委托处理合同等，及时足额缴纳污水处理相关费用。四是发生事故致使排放的污水可能危及污水处理厂安全运行时，应当立即采取启用事故调蓄池等应急措施消除危害，通知运营单位并向生态环境部门及相关主管部门报告。

解读：

《通知》梳理了纳管企业污水预处理、自行监测并主动公开污染物排放信息、安装自动监测设备并进行数据共享、在遇到危及污水处理厂安全运行事故时要立即采取启用事故调蓄池应急等法定责任。

应该关注的是，在纳管企业信息数据共享和遇到事故需要告知的对象中，除了生态环境部门及相关主管部门外，《通知》还增加了运营单位，这是首次明确纳管企业必须将检测数据与污水处理厂共享，有助于运营单位及时应对水量水质冲击。

《通知》提出纳管企业“依法按照相关技术规范开展自行监测并主动公开污染物排放信息，自觉接受监督”，就是纳管企业要“自证清白”，要用数据和客观信息回应运营单位的合理怀疑。

正文：

运营单位应当对污水集中处理设施的出水水质负责，不得排放不达标污水。一是在承接污水处理项目前，应当充分调查服务范围内的污水来源、水质水量、排放特征等情况，合理确定设计水质和处理工艺等，明确处理工艺适用范围，对不能承接的工业污水类型要在合同中载明。二是运营单位应配合地方人民政府或园区管理机构认真调查实际接纳的工业污水类型，发现存在现有工艺无法处理的工业污水且无法与来水单位协商解决的，要书面报请当地人民政府依法采取相应措施。三是加强污水处理设施运营维护，开展进出水水质水量等监测，定期向社会公开运营维护及污染物排放等信息，并向生态环境部门及相关主管部门报送污水处理水质和水量、主要污染物削减量等信息。四是合理设置与抗风险能力相匹配的事故调蓄设施和环境应急措施，发现进水异常，可能导致污水处理系统受损和出水超标时，立即启动应急预案，开展污染物溯源，留存水样和泥样、保存监测记录和现场视频等证据，并第一时间向生态环境部门及相关主管部门报告。

解读：

《中华人民共和国水污染防治法》第50条规定：城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。但在实际中，造成污水处理厂出水超标的因素很多，运营单位并不能直接把握所有超标因素，权力与责任实际不对等。为严格执法，《通知》要求运营单位一要做好调查，二要做好“自证清白”。

在运营之初要搞清楚水质状况，预测各种可能，没有金刚钻，就别揽瓷器活。开始运营了，就要睁大眼睛，及时发现问题，及时提出并采取对策。《通知》明确提出“存在现有工艺无法处理的工业污水且无法与来水单位协商解决的，要书面报请当地人民政府依法采取相应措施”，这样做了，才有可能免责。但实际中，什么活都接的大有人在，出水超标了才关注进水特征是常态。

运营单位靠什么“自证清白”？怎么知道出水水质超标是由于进水超标而不是因为运营不当？这需要运营单位拿出一套科学严谨且有深度的运营报告，事发之后，当时的进水和出水都流走了，判断孰是孰非只能靠运营报告。一些运营单位的运营报告错误百出，工况与工艺参数不对应、工艺参数与水量水质不对应、同一水样的各指标之间不符合逻辑关系，既没有物料平衡、也没有能流核算，连季节变化都看不出来，拿着这样的运营报告，非但不能“自证清白”，反而将自己搞成“背锅侠”。

正文：

二、推动各方履职尽责

各级生态环境部门要加强与住建、水务等相关部门的协调联动，依照相关法律法规和职责分工，加强监督指导，推动各方依法履行主体责任。

(一)督促市、县级地方人民政府组织编制城镇污水处理及再生利用设施建设规划，推动落实管网收集、污水处理、污泥无害化处理和资源化利用、再生水利用等相关工作。推动各地按照《城镇污水处理提质增效三年行动方案(2019-2021年)》的要求，将经评估认定为污染物不能被污水处理厂有效处理，或可能影响污水处理厂出水稳定达标的纳管企业的污水依法限期退出污水管网。

解读：

强调生态环境部门要加强与住建、水务等相关部门的协调联动，推动政府履行法定责任：做好规划、搞好建设，排除干扰稳定运营的因素。

正文：

(二)督促市、县级地方人民政府或园区管理机构因地制宜建设园区污水处理设施。对入驻企业较少，主要产生生活污水，工业污水中不含有毒有害物质的园区，园区污水可就近依托城镇污水处理厂进行处理；对工业污水排放量较小的园区，可依托园区的企业治污设施处理后达标排放，或由园区管理机构按照“三同时”原则（污染治理设施与生产设施同步规划、同步建设、同步投运），分期建设、分组运行园区污水处理设施。新建冶金、电镀、有色金属、化工、印染、制革、原料药制造等企业，原则上布局在符合产业定位的园区，其排放的污水由园区污水处理厂集中处理。

解读：

强调生态环境部门要督促基层政府部门加强对园区纳管企业的管理，允许在坚持“三同时”的基础上，可以实事求是地分期建设、分组运行治污设施，尽量避免“大马拉小车”现象。

正文：

(三)督促纳管企业履行治污主体责任。按照“双随机”原则，检查纳管企业预处理设施运行维护、自行监测等情况，监督检查重点排污单位安装使用自动监测设备，及与生态环境部门联网的情况，推动监测结果与运营单位实时共享。指导纳管企业通过在醒目位置设立标识牌、显示屏等方式，公开污染治理和排放情况。指导监督纳管企业编制完善突发环境事件应急预案，做好突发环境事件处理处置，有效防范环境风险。

解读：

强调生态环境部门要加大对纳管企业的执法力度。“双随机”指的是监管过程中随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员，“双随机”检查的目的是为了从结果考虑，督促纳管企业将规定要求做成常态，而不是为了应付检查的临时行动，这将有利于城镇污水处理厂的稳定运营。

正文：

(四)督促运营单位切实履行对污水处理厂出水水质负责的法定责任。新建、改建、扩建污水处理项目环境影响评价，要将服务范围内污水调查情况作为重要内容。强化对运营单位突发环境事件处理处置的指导和监督。督促运营单位向社会公开有关运营维护和污染物排放信息。

解读：

强调生态环境部门要督促运营单位做好调查，要增强“自证清白”的能力。

正文：

三、规范环境监督管理

(一)明确污染物排放管控要求。各地要根据受纳水体生态环境功能等需要，依法依规明确城镇(园区)污水处理厂污染物排放管控要求，既要避免管控要求一味加严，增加不必要的治污成本，又要防止管控要求过于宽松，无法满足水生态环境保护需求。污水处理厂出水用于绿化、农灌等用途的，可根据用途需要科学合理确定管控要求，并达到相应污水再生利用标准。相关管控要求要在排污许可证中载明并严格执行。水生态环境改善任务较重、生态用水缺乏的地区，可指导各地通过在污水处理厂排污口下游、河流入湖口等关键节点建设人工湿地水质净化工程等生态措施，与污水处理厂共同发挥作用，进一步改善水生态环境质量。

解读：

《通知》要求各地对城镇(园区)污水处理厂污染物排放管控要求既要避免一味加严，又要防止过于宽松。当前管控中，更多的情况是不切实际地一味加严。一些地方政府纷纷提高污水处理厂排放标准要求，引发行业不少争议，不少专家和一线运营者明确表达了自己的反对意见以及担忧。单纯靠提高污染物排放标准，不能解决水环境质量问题。排放标准作为水环境管理手段之一，应具有技术经济可行性，应与规划、环评以及排污许可等多种环境管理手段并用，因地制宜、因水而异。确需高排放标准时，也应优先评估生态处理的可行性。

正文：

(二)严格监管执法。地方各级生态环境部门应依据相关法律法规，加强对纳管企业、污水处理厂的监管执法，督促落实排污单位按证排污主体责任，对污染排放进行监测和管理，提高自行监测的规范性。严肃查处超标排放、偷排偷放、伪造或篡改监测数据、使用违规药剂或干扰剂、不正常使用污水处理设施等环境违法行为。对水污染事故发生后，未及时启动水污染事故应急方案、采取有关应急措施的，责令其限期采取治理措施消除污染；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：

强调严格监管、严肃执法。

正文：

(三)合理认定处理超标责任。地方各级生态环境部门要建立突发环境事件应急预案备案管理和应急事项信息接收制度，在接到运营单位有关异常情况报告后，按规定启动响应机制。运营单位在已向生态环境部门报告的前提下，出于优化工艺、提升效能等考虑，根据实际情况暂停部分工艺单元运行且污水达标排放的，不认定为不正常使用水污染防治设施。对于污水处理厂出水超标，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。

解读：

强调各级生态环境部门应对运营单位有关异常情况报告实施应急响应，及时回应关切。

应当关注的是：《通知》明确“运营单位在已向生态环境部门报告的前提下，出于优化工艺、提升效能等考虑，根据实际情况暂停部分工艺单元运行且污水达标排放的，不认定为不正常使用水污染防治设施。”这一规定有效补充了相关司法解释，具有重要的现实意义。

还应当关注的是：《通知》明确“对于污水处理厂出水超标，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。”这一规定有利于规范执法和公正执法。

更应当关注的是：《通知》明确“对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。” 对这一规定，几乎所有运营人员都不理解，既然确定不是我的责任，为啥还要处罚？《中华人民共和国水污染防治法》明确规定，超标排放水污染物的，要承担相应法律责任，污水处理厂也不例外。对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告并主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。污水处理厂虽不能免责，但可根据与纳管企业签订的委托处理合同，依法追究上游企业责任。