王凯军：从进水超标导致出水超标现象 看依法行政下情理法的统一之道

12月14日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（以下简称《通知》），对“进水超标导致出水超标”的一类问题进行了明确的责任划分。给出了明确的说法。近日，我们对清华大学王凯军教授就此问题进行了采访，并整理成文发布。文章采用第一人称叙述形式呈现。

记得在2020年两会前夕，由全国工商联环境服务业商会组织的媒体见面会上，有媒体追问会长，希望了解2019年媒体见面会提出的进水超标导致出水超标的议题，在两会上反映后有没有结论。我接过话题，大概介绍了一下生态环境部正在做的事情。

从2019 年开始，生态环境部邀请有关地方政府、地方生态环境部门、运营单位、纳管企业、行业专家、行业组织等社会各方，多次召开座谈研讨会。在编制期间又赴多个省份开展现场调研，实地了解不同污水处理厂存在的问题和困难，听取改进管理工作的意见和建议。

我的回答后来被一些媒体挖掘了出来，报道“清华大学环境学院教授王凯军透露了环境部正在制定相关文件”。在我“贸然”回答这个问题时，我以为《通知》会很快公布出来，实际上，时间过去了半年多，到去年底才与大家见面，期间又经历了多次研讨、修改、征求意见等，我也帮助修改过一些内容。从中可以看到环境部对于这一情况的重视及踏实的工作作风，直面焦点问题、从解决问题出发，体现了深化“放管服”改革的精神。

出台背景：企业进园区改变了工业废水治理模式

《通知》在此时的出台，一个很重要的原因是工业企业大批进园区，污水处理标准提升、环境管理加严，污水处理的管理方式及对象都发生了较大变化。特别是工业园区化的趋势日益显著：出于工业污染控制及土地集约利用的考虑，近几年工业企业加快向工业园区集中。目前，全国各地设置的各类型园区数量已超过6万家。

高度集中的园区，带来了集中污染的风险。因为一些工业园区盲目扩张、粗放发展，环保监管薄弱，造成环境污染严重，环境风险隐患突出。环境部前期还专门针对此问题发布了《关于加强工业园区环境保护工作的指导意见》。

工业企业进园区的过程，也改变了以往工业废水治理的模式。在此之前，主要是由工业企业自行处理。而随着工业企业园区化，部分工业废水可能与市政管网开始发生关联，其中企业排水纳入市政管网或专门管道，委托第三方市场化运行。这一类污水处理厂的数量已经大大超过了城市污水处理厂的数量，是现在乃至今后一个时期环境管理的重点。这些与市政管网发生关联的园区，所在位置及污染特征不尽相同，因此，对污水处理运营企业产生的影响也有所不同。

多方参与链条，多种冲突情境，以及配套管理机制的不健全，不可避免地造成了一批典型冲突案例。其中最受媒体关注的就是“进水超标导致出水超标”的情况下，运营企业该不该作为“背锅侠”接受处罚，以及衍生出的各方责任划分等话题。污水处理厂、地方环保主管部门都承担了颇高的环境治理成本，承受着巨大的环境治理风险，无论处理结果是什么，都是一个“双输”的结果。

于地方环境管理部门而言，面临两难境地：对出水不达标的企业罚款，是依法行政、依法治污，履行其监管职责。执法，给守法污水处理厂带来负担；不执法，自身则面临着不依法履行职责的政治风险。但在该类执法过后，地方政府往往面临大量诉讼、调解等工作，无疑会耗费大量的人力、精力成本。

于污水运营企业而言，更是损失巨大：要承担因应急处理、工艺受损而产生的额外成本；还要面临因出水不达标而产生的环境行政处罚、环境刑罚，以及随之而来的联合惩戒。即在缴纳行政罚款之外，还受财税78号文的影响，3年内不享受增值税即征即退政策。更感“委屈”的是一些已经及时报告、及时启动应急预案但仍因超标被罚的企业：“这是一件谁来都做不好的事情，我已经履行了责任，为什么上游企业乱排污需要我来买单？”

而在政府与运营企业陷入争论、进入诉讼时，参与链条的第三个主体——纳管企业，通常处于沉默状态，不发一词。“进水超标”案件也增加了社会的环境治理成本，由全社会为个别工业企业的排污行为买单。

在多起实际案例中，各地处理方式不尽相同，有些地区对污水厂免于处罚，有些地区则认为“不构成免责理由”。争端不断发酵，使得环保执法从行业监管手段逐渐演化为一项社会热点话题，损害政府形象，给企业带来负担，造成了大量社会资源的浪费。

在此情况下，环境部对该类事件高度重视，《通知》也在企业、专家、政府等多方力量的沟通下诞生。

编制亮点：依法行政前提下推动情、理、法统一

《通知》的最大亮点，是在依法行政、依法治污的前提下，尽可能推动“情、理、法”的协调统一。

（一）依法治国、依法行政

《通知》本身并非全新的环境法规，更多的是将散落在各个环境管理法规、标准中的相关条款集结，系统重申、明确了各方的法律责任，充分体现依法行政的思想。并在新情景的运用中使管理环环相扣，在生产、建设、运行各个环节，都可依据现行法律开展工作。

如《通知》中的责任划分段落，要求“运营单位应当对污水集中处理设施的出水水质负责”，依据的是《水污染防治法》中第五十条中的“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。”

要求纳管企业“依法安装使用自动监测设备”，依据《水污染防治法》第四十九条中的“工业集聚区应当配套建设相应的污水集中处理设施，安装自动监测设备，与环境保护主管部门的监控设备联网，并保证监测设备正常运行。”

要求地方政府“统筹安排建设城镇（园区）污水集中处理设施及配套管网、污泥处理处置设施”，依据的是《水污染防治法》第四十九条“县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网。”

要求“纳管企业应按照国家有关规定申领排污许可证，持证排污、按证排污”依据的是《中华人民共和国环境保护法》第四十五条：“ 实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物”以及《排污许可管理条例》相关内容。

《通知》中规定“严肃查处超标排放、偷排漏排、伪造或篡改监测数据……等环境违法行为”，依据的是《水污染防治法》第83条第2款、第4款的规定：(二)超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；(四)未按照规定进行预处理，向污水集中处理设施排放不符合处理工艺要求的工业废水的。

规定“新建冶金、电镀、有色金属、化工、印染、制革、原料药制造等企业，原则上布局在符合产业定位的园区，其排放的污水由园区污水处理厂集中处理”，也就是将这几类企业划出市政管网，依据的是“水十条”中第二章节第六条：“七大重点流域干流沿岸，要严格控制石油加工、化学原料和化学制品制造、医药制造、化学纤维制造、有色金属冶炼、纺织印染等项目环境风险，合理布局生产装置及危险化学品仓储等设施。”

关于《通知》中“合理认定处理超标责任”中一定程度的自由裁量权，依据的是《行政处罚法》第27条第一款、第三款：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（三）受他人胁迫有违法行为的。

总体来看，环境部此次发布的文件是在现有环境保护法律框架内的意见指导，充分体现了依法行政的精神，行政权力均为依法取得，有法可依，对其行政行为的后果承担相应的责任的原则。

（二）依法治国前提下，在处理具体问题中努力实现 “情、理、法”的最大统一

依法治国、依法治污、依法行政是管理的前提，但不可否认，大家从理解，领会到运用，中间通常需要一个过程。

回想当年我参与制定的《城镇污水处理厂污染物排放标准》GB18918-2002标准征求意见时，污水厂的代表也是群情激奋，认为污水厂是治污而不是排污单位，认为标准的名号就不对，污水处理厂作为处理污染的单位何以被称为“污染排放对象”。当时大家的认识如此，从情理上难以接受，现在大家也逐渐认同了超标排放是污染。

同理，在认定“进水超标引起的出水超标”是否违法这个环节上，大家对三者之间关系的理解存在偏差，尤其是运营企业在情理方面有一些不理解。更多的也是情、理、法之间纠结，认为责任不是运营单位是在讲“道理”，认为处罚不合“情”，而没有人认为首先应该执行“法律”。

理想状态下，情、理、法是能够合一的，但在现阶段，需要在现有环保法律的体系下，尽可能更加契合“情”与“理”。具体到文件内容中，可以看到从原来“政府-运营企业”的二元对立，变成了“政府-纳管企业-运营企业”的三方沟通，并对三方均提出了要求，将原来压在运营企业一方的压力，分散到了三处。很多事情的完善进步，往往不能一蹴而就，而是需要各方明确责任，明晰规则，不断优化自身工作，促进良性的互动，才能逐步达到新的平衡。

确认政府责任，推动政府工作不断细化。文件没有把地方政府方面的问题简单归结于执法问题，因为园区作为新生事物，相关排放标准、监管体系还不够健全，很多园区内的BOT、PPP项目，对于三方法律职责的规定都不明晰，仅依据合同来管理。污水处理厂及其运营单位具有身份的双重性：一方面，是负责城镇污水处理的公共服务提供者；另一方面，是依靠提供服务盈利的经营者。当前环境执法更关注后者，对污水处理厂及其运营单位施以监管压力，而未发挥其作为公共服务提供者的辅助执法功能。这需要通过修法来实现，但在现阶段很难执行。因此，《通知》中将地方政府的职责做了进一步明晰，实际上是指导各地依法细化工作，更加积极主动地去化解矛盾。

此外，由于管理体系不健全，政府执法中的因地制宜就显得尤为重要。在法律无法修订的情况下，需要环境部门加强“放管服”，使地方政府在一定程度上能够自由裁量。地方政府在此精神的指导下，就会在不断解决问题、优化流程的过程中形成一套行之有效的操作办法。如苏州环保局和水务局在2017发布的《城镇污水厂接纳处理工业废水管理暂行办法》就是一个典型范例。在该《办法》中，对各类污水厂就历史原因，纳管情况进行了较为科学的分类（共分为三类）：

Ⅰ类是指现状主要承担生活污水处理的城镇污水处理的城镇污水厂

Ⅱ类是指位于工业园区、开发区内，规划和环评定位为工业废水、生活污水集中综合处理的城镇污水厂；

Ⅲ类是指由于历史因素，被纳入城镇排水和污水处理专项规划，现状主要承担工业废水处理或工业废水比例较高的污水处理厂。

又划分出四类“不达标”的情形：

情形1：纳管企业预处理工艺不达标/不合规处理，污水处理厂工艺达标；

情形2：纳管企业预处理工艺不达标/不合规处理，污水处理厂工艺不达标；

情形3：纳管企业预处理工艺达标且合规处理，污水处理厂工艺不达标；

情形4：纳管企业预处理工艺达标且合规处理，污水处理厂工艺达标且合规处理，突发事件导致水处理系统不达标。

依据上述分类，政府各部门在充分沟通、实事求是的基础上形成一系列的实施办法，包括如何纳管，如何判定责任，明确举证流程等，分别对执法单位，排污单位和运营单位的权责利划分方面进行了明确详尽的规范。相信苏州精细化管理的案例，将成为今后政府管理的发展趋势。

重申纳管企业责任，要求严格监管执法。实际上，《环境保护法》中一直有着对排污企业要求的明文规定，但在此前因为其涉及量大、面广，相应的监管能力不足、监管手段落后，所以在一段时间内排污企业有机可趁。《通知》事实上给地方政府提出了明确的监管要求，有望改变“当前的管理责任规则给运营单位分配了过重的水质责任，并网企业则承担极低的违法成本”的现状。对这些纳管企业监管势必会更加到位，需要排污企业承担起相应的环境责任。

对于这类排污企业，有些具有先进理念的园区提出了“一厂一管制”，但这种做法会产生大量的社会资源浪费；也有园区提出将它们都搬出去，但操作起来也不太现实。我们需要在社会资源利用效率及监管效果之间寻找平衡，这也间接给政府监管能力提出了要求。未来政府在加强能力建设之外，还需要创新监管手段、加强灵活性。类似于清华大学环境学院开发的“水质指纹”技术，即使针对混合样也可以准确识别出超标污水的责任主体，为地方政府开展依法治污，科学治污提供了有力支撑。

对运营企业提示风险，推动运营单位建立完善的运营工作体系。在一些国外发达国家，污水处理厂可以上诉、参与执法。在我国，污水厂的这类权利暂不足。但在《通知》中，为运营企业可能遇到的风险留出了解决方案——“立即启动应急预案，开展污染物溯源，留存水样和泥样、保存监测记录和现场视频等证据，并第一时间向生态环境部门及相关主管部门报告。”这一定程度上改变了过去单向的执法结构，给运营企业提供了能够用以保护自己的法规依据。

同时，《通知》也侧面指出了当前运营企业自身管控的不足——“新建、改建、扩建污水处理项目环境影响评价，要将服务范围内污水调查情况作为重要内容”，意指企业在市场扩张过程中应当对纳管污水水质有所鉴别，并确保具备相应匹配的处理、管理能力。企业抢项目的不理性，与园区招商的不理性一样，会给污水达标带来风险。

几点建议

（一）加强和完善工业园区污水处理标准法规体系建设。当前工业废水并网预处理规则体系，主要由预处理排放标准、纳管许可管理等组成；园区污水处理厂污染物排放标准的执行也不一致，需要尽快形成有效的园区水污染环境管理体系。

（二）适时对《水污染防治法》第50条进行行政解释，善用减免情形。在《水污染防治法》无法近期修订的情况下，生态环境部可根据《关于加强法律解释工作的决议》，在法律授权范围内，对第50条的适用进行行政解释，明晰污水处理厂、纳管企业在不同情况下所应受到的行政处罚。在环境执法实践中，逐步明确污水处理厂及其运营单位协助执法的地位与范围。改变仅仅依靠BOT协议或PPP协议对纳管企业行为进行约束的现状。

（三）时机成熟时，提请全国人大常委会对《水污染防治法》预处理水质责任条款进行修改，并修订《水污染防治法实施细则》、《城镇排水与污水处理条例》。