深度 | 城镇污水厂进水超标致出水超标的法律责任探究

污水处理厂进水超标导致出水超标的话题业内已经多次讨论，污水处理厂需要承担出水超标法律责任的结论似乎也已经盖棺定论，无论是监管部门还是司法判例都基本验证了这个结论。然而，污水处理厂对此频频喊冤甚至诉诸法律的抗 争一直没有停止，且随着污水处理技术不断提升优化和环保监管的不断加强，污水运营企业因运营不当导致的出水超标情形越来越少，因进水超标导致出水超标的比例相对提高，因此，对污水处理厂进水超标导致出水超标的法律责任进行探究非常具有现实意义。

本文作者专业从事污水处理行业法律服务十余年，拟从环保监管逻辑和行政处罚立法本意出发，对进水超标导致出水超标的法律责任进行探讨，并试图从现实困境中探寻可行之策。

三分钟速读

1、监管政策及司法实践均不支持污水处理厂可以免责。进水超标导致出水超标的情形已经纳入环保处罚自由裁量依据，但均强调“依法从轻或减轻”行政处罚，并未明确可以“免除行政处罚”。司法判例认定现行法律并没有规定任何免于处罚的例外情形和免责事由。

2、如何理解污水处理厂监管逻辑的变化。城镇污水处理厂市场化的推进，促使监管逻辑和监管思路发生实质性的转变，污水处理厂的角色定位从“治污企业”向“排污企业”转变，以城镇排水主管部门主导的运营监管为主向环保部门主导的以治污结果监管为主转变。

3、从立法本意看，进水超标可以作为出水超标的免责事由。基于行政处罚的立法原则，如果污水处理厂出水超标确实因进水超标所导致，片面强调污水处理厂的出水水质责任本质上是“唯结果论”，是对行政处罚立法本意的曲解。

4、进水超标作为出水超标免责事由的法律适用要求。其一，进水超标存在；其二，进水超标与出水超标之间存在必然因果关系；其三，运营单位已经履行“行业谨慎运营惯例”义务。

5、推动对《水污染防治法》立法解释，明确法律适用依据。《水污染防治法》第五十条的三款规定具有明显的因果递进关系，即首先要求进水达标，进而要求污水处理厂对出水水质负责。将条文整体理解，才符合行业特征及运营逻辑。

6、引入第三方评价机制作为污水处理厂从轻、减免或免除行政处罚的依据。为了避免污水处理厂自证清白的弊端，建议由有资质的第三方专业机构或专家团队对进水水质超标情况、污水处理厂采取的的应急措施是否适当以及进水超标与出水超标之间是否存在因果关系作出专业评估分析并出具结论。

7、明确运营单位和监管部门在应急状态下的相应职责。进水超标情况下，应确保应急措施的及时性，有必要对监管部门在进水超标时采取的应急措施、响应期限予以明确与限制。

正文

监管政策及司法现状

（一）监管政策不支持进水超标可以免除污水处理厂出水超标的责任

近年来，随着被处罚污水处理厂频频喊冤，部分地区将进水超标导致出水超标列入了行政处罚自由裁量因素。2018 年 10 月 29 日，河北省住房和城乡建设厅、河北省环境保护厅联合发布《城镇污水处理和城市黑臭水体整治专项行动方案》明确，对确因进水水质和水量发生重大变化导致出水水质超标的，环保和排水主管部门要依法从轻或减免对其处理(处罚)。虽然方案中可以对进水超标导致出水超标的情形免于处罚，但仅作为当地环保部门执法的指导性文件，并未被广泛适用。根据在中国裁判文书网的检索，以该方案作为抗辩理由或证明依据的司法判例中，尚未有污水处理厂据此被撤销行政处罚的生效判决。

针对进水超标导致出水超标的现象，现任生态环境部总工程师、水生态环境司司长张波在 2019 年 2 月份环境部召开的新闻发布会上就该问题明确表态“污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城市污水处理厂只要接纳这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这个是法律责任”，该言论也代表了环保部门将污水处理厂作为出水超标责任主体的明确政策导向。

2020 年 3 月 27 日，济南市生态环境局出台《减轻和免除行政处罚的实施意 见(试行)》，意见规定了减轻和免除环境行政处罚的 16 种具体情形，其中包括进水超标导致的出水超标，在发现后立即主动报告并采取措施减轻危害后果的前提下应当依法减轻行政处罚。该规定在全国首开先河，此后其他省市也陆续出台了污水处理厂进水超标导致出水超标的环保处罚裁量政策，但需要注意的是，这些政策均强调“依法从轻或减轻”并未有“免除行政处罚”的字样。

2020 年 12 月 13 日，生态环境部发布《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》（简称“通知”或“生态环境部《通知》”），在强调“运营单位切实履行污水处理厂出水水质负责的法定责任”的同时，通知规定“对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确 因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚”。该规定相比较生态环境部于 2020 年 8 月 21 日发布的《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知（征求意见稿）》中要求运营单位“提供充分证据自证清白”的内容，对进水超标导致出水超标的认定方式进行了具有一定操作性的规定，但并 未对污水处理厂的责任免除作出突破，仅规定污水处理厂因“进水超标导致出水超标”依法应予以从轻或减轻行政处罚。

（二）司法判例亦不支持进水超标作为出水超标的免责事由

按照现有司法判例，基本的裁判依据是《中华人民共和国水污染防治法》第 十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和 重点水污染物排放总量控制指标。”和第五十条第二款规定：“城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。”，上述规定均为强制性规定，违反该强制性规定的，应依法接受环保部门的调查和处罚。另一方面，大部分的裁判文书均以现行法律并没有规定任何可以免于处罚的例外情形和免责事由，不予采纳污水处理厂提出的进水超标抗辩理由。根据中国裁判文书 网的检索，因进水超标导致出水超标的司法判例中，尚未有污水处理厂据此免于行政处罚的生效判决。

综上，无论从监管政策还是司法实践角度，在环保监管力度日益加强的宏观背景环境下，污水处理厂因进水超标导致出水超标不予免责几乎成为定论，按照目前法律规定的救济途径，污水处理厂通过听证、复议或诉讼途径达到撤销行政处罚的概率是极低的。

主管部门的监管逻辑

在上述环保监管和司法实践的现状背景下，因进水超标导致出水超标而被行政处罚的污水处理企业一方面需要投入更大成本尽力保障出水水质，另一方面仍 然需要面对行政处罚和因此导致的巨额退税损失，自然是叫苦不迭，对监管部门多有抱怨，认为监管部门不追究超标排污单位责任而处罚治理污染的污水处理厂是舍本逐末。为何现有的监管政策和司法现状均不支持将进水超标作为免责事由，笔者认为，首先需要厘清主管部门的监管逻辑。

（一）污水处理厂角色的转变

从 2002 年以来，我国城市污水处理开始引入市场机制，逐步实现了污水集中处理设施从各级政府部门负责建设到由市场化主体实施特许经营机制的转变，同时，污水处理厂的主体性质也由政府事业机构逐步向从事污水处理服务的市场主体转化：

根据上述规定，城市污水引入市场机制并采用特许经营的运营模式后，将污水处理单一的政府提供服务转变为由政府方监管、污水处理运营企业提供服务、排污单位支付费用的三方协同体系，不仅减轻政府负担，提高服务效率，明晰各方权责义务，更重要的是将政府方从既是运动员又是裁判员的双重角色中予以抽离，自此，政府部门对污水处理厂的监管态度也发生了相应的改变。

（二）监管部门对污水处理厂定位的转变

随着城镇污水处理厂市场化的推进，以及污水处理厂由政府直属非盈利性事 业单位向具有一定盈利性质企业单位的逐步转换。在特许经营模式下，污水处理企业经政府方授权对污水处理厂进行投资、建设和运营维护，其作为与政府方权责相对明确的独立运营主体，实际上更易于受到政府部门的直接关注，而且，政府方作为合同主体和付费主体，出于合同监管和绩效考核目的，也会加强对污水处理运营单位的监管。在此背景下，污水处理厂作为环境监管对象也随之经历了从治污企业向排污企业的重要定位转变，其转变过程具体如下：