土壤修复行业政策市场研究与“十四五”展望

“十三五”时期，在“土十条”及《土壤污染防治法》两大纲领性文件指引下，我国基本建立了土壤污染防治政策管理框架，土壤污染加重趋势得到初步遏制，土壤修复行业也实现了从起步到飞速发展的跨越，成绩斐然。然而行业目前仍然面临自身发展动力不足、尚未实现规范化发展等问题。本文在“十三五”收官之际，从政府端、需求端、供给端三个角度对土壤修复行业政策市场现状进行分析，并结合相关战略任务安排，综合研判“十四五”时期行业将进入高质量发展的关键期，非市场化与市场化政策工具将得到双强化，业务需求将向多元化、精细化转变，模式与技术突破将加快推动行业变革。

近些年来，我国城市的发展扩张、产业的升级转型使土地资源变得尤为紧缺，用地污染问题也逐渐暴露。为实现污染地块的安全利用，土壤修复行业应运而生。2016年5月《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”）的发布，拉开了土壤修复行业飞跃式发展的帷幕。自2019年1月1日起《土壤污染防治法》正式实施，标志着行业进入有法可依的阶段。国家、地方相关文件出台节奏随之加快，政策法规体系正逐渐形成，为行业发展指明方向。然而，我国幅员辽阔，土壤污染问题复杂、多样，污染隐蔽性极强，导致其治理迫切程度远低于水、大气、固废污染。相比《水污染防治法》（1984年通过）、《大气污染防治法》（1987年通过）、《固体废物污染环境防治法》（1995年通过），《土壤污染防治法》（2018年通过）滞后20～30年，土壤修复工作基础薄弱，土壤修复行业也仍未成熟，实现高质量发展仍需各相关方共同努力在制度建设、模式探索、市场培育、技术研发等方面破局。

政府端：“十三五”基本形成五大工作机制

“土十条”与《土壤污染防治法》两项顶层纲领性文件为我国土壤污染防治工作确定了“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与”[1-2]的大方向，同时也基本建立了五大重要工作机制。

部署土壤污染详查及土壤监测网建设

土壤污染底数不清是过去严重制约我国土壤污染防治工作开展及市场发展的主要因素之一，党中央、国务院高度重视相关工作，在2014年首次全国土壤污染状况调查（简称“土壤调查”）的基础上，部署安排全国土壤污染状况详查（简称“土壤详查”）以及土壤环境监测网（简称“监测网”）工作。“十三五”期间，生态环境部、自然资源部、农业农村部三部委联合开展了首次全国土壤详查，其中农用地详查布设点位达55.8万个，超过首次土壤调查10倍左右；重点行业企业用地调查方面涉及超过11.7万家在产企业和遗留工业地块，确定1.3万家为重点调查对象[3]。监测网方面，三部委已建成8万余个监测点位，已基本实现全国区县和土壤类型全覆盖。

实施农用地源头管控与分类管理

农用地土壤污染防治以保障农产品安全为主要目标，以耕地为主要对象，核心工作主要包括源头防控与分类管理两部分。

源头管控包括三个方向，一是农业面源污染防治，如化肥、农药减量增效，农膜回收利用，秸秆资源化，畜禽粪污资源化，病死畜禽无害化等；二是涉镉等重金属重点企业排查整治；三是非正规垃圾填埋场整治等。

分类管理方面，各地基于农用地详查结果以及相关标准规范，相应地开展耕地土壤环境质量类别划分工作，综合考虑利用方式、地形地貌、污染程度、集中连片程度等因素，结合实际情况与相关技术规范，以乡镇为单元，将耕地划分为优先保护类、安全利用类、严格管控类三大类[4]。分类施策，整县推进。其中优先保护类需严格保护，确保面积不减少、质量不下降；安全利用类主要采取农艺调控措施，在此基础上辅以治理修复类措施；严格管控类则主要采取划定禁止生产区域、调整种植结构、退耕等措施，威胁地下水、饮用水水源安全的，还需采取风险管控措施。

实施建设用地重点监管与准入管理

建设用地土壤污染防治以工矿用地等为主要对象，除严格防范新增污染外，与农用地不同的是，对被污染的建设用地需实施准入管理，即将建设用地土壤环境管理要求纳入城市规划和供地管理，土地开发利用必须符合土壤环境质量要求。此两项工作分别对应两个名录—土壤污染重点监管单位名录、建设用地土壤污染风险管控和修复名录。

土壤污染重点监管单位名录由设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门制定并适时更新。与其他企事业单位相比，重点监管单位需建立土壤污染隐患排查制度、制订实施自行监测方案、在拆除设施或建筑物时制订土壤污染防治工作方案，以及在用途变更或者在其土地使用权收回、转让前开展土壤污染状况调查等，是新建与在产企业土壤污染防治的重点对象。目前，31个省（区、市）以及新疆生产建设兵团均公布了土壤污染重点监管单位名录[5]，共计超过1万家，其中浙江、河南、四川、河北、山东等地重点监管单位数量超过800家。

建设用地土壤污染风险管控和修复名录则由省级人民政府生态环境主管部门会同自然资源等主管部门制定，并根据风险管控、修复情况适时更新。列入名录的地块需采取相应的风险管控、修复措施，未达目标前禁止开工建设任何与风险管控、修复无关的项目。截至2020年12月底，除西藏外，30个省（区、市）均公示了建设用地土壤污染风险管控和修复名录，共计688个地块，超5800万米2（见表1）。从数量上看，浙江（91个）、重庆（79个）、江苏（61个）地块最多。从面积上看，除北京、山西、陕西未公布其最新地块面积外，重庆（690.85万米2）、辽宁（610.56万米2）、贵州（552.68万米2）地块面积最大。从污染类型来看，14个省份公布了主要污染物信息，共计278个地块、2771.02万米2，其中无机类地块数量最多，共138个（934.37万米2）；复合型污染面积最大，为1357.05万米2（共85个）。从污染介质来看，除土壤污染外，天津、浙江、重庆、宁夏公示了涉地下水污染的地块，天津的42个地块中有26个涉及地下水，浙江的91个地块中有30个涉及地下水，重庆的79个地块中有1个涉及地下水，宁夏仅1个地块且涉地下水；天津、福建还公示了部分地块的恶臭问题。此外，12个省份对治理措施进行了公示，其中超70%的地块数量采取治理修复措施，11个地块采取治理修复＋风险管控的综合措施。更新频率方面，自《土壤污染防治法》实施以来，30个省份中有20个更新过名录，其中浙江、北京、广西等地名录更新频率较高，特别是浙江几乎每两周更新一次，或与其土地再开发利用需求高有关；约80%的地区更新地块数量整体呈上涨趋势，约60%的地区更新地块面积整体呈上涨趋势，主要与土壤详查工作正在推进且近两年企业搬迁改造产生较多新增工业污染场地等原因有关。

建立土壤污染防治基金制度体系

除摸清污染底数、建立管理机制外，解决资金问题也是我国土壤污染防治的重点工作，作为其核心机制之一的土壤污染防治基金制度由中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金（以下简称“省级基金”）组成，主要用于支持农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。立足通过财政手段以多种渠道、多种方式吸引更多社会资本进入土壤修复领域，解决土壤污染防治资金筹集问题。

为推动落实“土十条”相关任务，2016年中央财政整合重金属污染防治等专项资金，设立土壤污染防治专项资金，“十三五”时期累计计划安排357.89亿元，实际执行281.24亿元，为各地特别是中西部部分资金配套能力较弱的地区提供了强力支撑。2019年7月，财政部对重点支持范围进行调整，实现了土壤污染防治工作流程的全覆盖，进一步优化了土壤污染防治专项资金使用效益。

在省级基金方面，根据《土壤污染防治法》要求，财政部等六部委于2020年2月印发《土壤污染防治基金管理办法》（以下简称《管理办法》），鼓励土壤污染防治任务重、具备条件的省份设立基金，积极探索基金管理有效模式和回报机制，并将通过土壤污染防治专项资金对《管理办法》出台后一年内建立基金的省份予以适当支持。截至2020年年底，吉林、湖南、江苏等陆续设立土壤污染防治基金。据悉，吉林省基金初步规模为13亿元，2020年额度为3000万元；湖南省基金总规模为12亿元，首期规模为3亿元；江苏省基金总规模为20亿元，由省人民政府投资基金认缴出资6亿元。

此外，为加大资金支持力度，在财政方面，农业农村部、生态环境部也正在加快建立以绿色生态为导向的农业补贴制度，鼓励各地统筹涉农相关资金，将受污染耕地安全利用等纳入种植结构调整等任务；在基金方面，2020年7月由财政部牵头成立的国家绿色发展基金（首期总规模885亿元，其中财政部出资100亿元）也将为土壤修复提供强力支持。

鼓励“土壤修复＋”模式探索

为解决资金问题，除基金制度体系、责任险试点、生态环境损害赔偿等实践外，近期国家也逐渐加大对“土壤修复＋”模式探索的支持力度，希望通过将土壤修复与其他业务相结合的方式，推动实现生态环境资源化、产业经济绿色化，进一步扩大社会资本参与土壤修复业务的积极性。主要包括两个方向：一是与土地利用相结合，贯彻“绿水青山就是金山银山”理念，通过赋予土地使用权等激励政策以解决土壤修复缺乏资金来源渠道、投入不足、环境效益难以转化为经济收益等问题，同时提高再开发利用效率，如对工业污染地块的“环境修复＋开发建设”模式、矿山的土地综合修复利用模式以及近期生态环境部、发展改革委与国家开发银行推动的生态环境导向的开发模式（以下简称“EOD模式”）试点等。二是与资源化利用相结合，如污染土壤资源化、修复植物资源化等，目前生态环境部等正在探索制定有关标准规范，以提升土壤修复的盈利性。但目前“土壤修复＋”仍然处于试点示范探索阶段，尚未真正成熟。

需求端：政策驱动需求释放特征显著

分阶段、分情况、分地区按需释放

据2014年《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤调查点位超标率达到16.1%，其中耕地点位超标率达19.4%；典型地块及其周边土壤污染状况中，重污染企业用地点位超标率最高，达36.3%，工业废弃地超标率次之，达34.9%，采矿区超标率排第三，达33.4%。若据此进行估算，我国仅存量污染土壤修复市场需求便达万亿级。

虽然我国土壤污染修复市场需求巨大，但根据我国“预防为主、保护优先、分类管理、风险管控”的土壤污染防治思路，并不鼓励依靠巨大资金投入全部修复，而是从保障农产品安全以及人居环境安全出发，结合实际精准施策。据此判断，即便在摸清土壤底数后，需求也仍是以一种较理性甚至保守的节奏分阶段、分情况、分地区地释放，而万亿级市场更像是一个美好的畅想。

对需求端而言，开展土壤污染防治工作主要有两大动力—土地利用价值以及土壤污染防治监管考核压力。对于土地利用价值高的地块（以建设用地为主），修复积极性较高；而对于土地利用价值较低的地块（特别是农用地等），法治监管与责任落实则是推动修复的主要动力之一。我国“十三五”首次将土壤环境质量纳入指标考核体系并定为约束性指标—到2020年受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上。对于农用地，还要求到2020年，受污染耕地治理与修复面积达到1000万亩（合66.7万公顷）。加之部署首次全国土壤详查及全国土壤监测网建设、先行区以及试点示范等工作，显著地带动了市场发展。

其中，在土壤详查、监测方面，农用地详查调动了约3.5万人参与，建设用地重点行业企业动员了超过500家第三方调查单位参与，假设单位点位投资额为1万元，概算总需求超60亿元。耕地治理修复任务若按3000元/亩（合45000元/公顷）的单价估算，修复资金需求达约300亿元。在建设用地污染风险管控和修复名录方面，若按750元/米2的单价概算，投资需求超450亿元（含退出地块），其中，因目前名录中约30%的地块尚未开展修复，预计仍有超130亿元需求待释放。同时，在产企业监测与修复工作也进入起步发展阶段。此外，历史遗留与在建/生产矿山修复工作亦在同步开展，根据自然资源部的统计数据，截至2018年全国累计完成治理恢复土地面积超98万公顷。

除土壤污染防治任务等带来的项目的直接释放外，近期的全域土地综合整治、地下水污染防治工作推进、2020年《固体废物污染环境防治法》的修订实施、“清废”行动、危化品生产企业搬迁改造、化工园区环境整治提升与产业转移，以及重点区域生态修复等亦间接地加速了局部地区和领域土壤修复需求的释放。

行业累计公示合同额增长迅速

从实际情况看，若以2007年北京原化工三厂项目作为土壤修复市场发展的起点，截至2020年年底，根据中国土壤环境修复产业技术创新战略联盟、中国环保产业协会等统计，行业公示合同额累计超850亿元（见图1）。“十三五”期间，在“土十条”等政策拉动下市场增速显著，公示合同额占总约88%，年均复合增长率超65%，与上述根据任务概算的规模对比发现，政策驱动特征显著。从业务对象看，工业污染场地项目金额约占半数，农用地、矿山次之。从业务类型看，修复工程类项目金额占70%～80%；调查、评估等咨询服务类项目近年来在土壤详查监测等任务带动下呈上升趋势，2019年占比达20%左右。从分布地区看，东部发达地区率先开展工作，直至2019年全国31个省（区、市）均开展了招标，主要得益于《土壤污染防治法》的实施以及土壤详查等工作的推进。从出资方看，政府出资占比约80%，其中由地方土储部门、镇政府出资的项目金额约占25%，该类项目以“受益者付费”模式为主，污染责任人出资占比不足15%，且以工业污染场地居多。《土壤污染防治法》及多项市场化政策工具实践推动社会资本积极参与土壤修复市场，但发展空间仍然巨大。

供给端：经历“野蛮生长”期，需由量变向质变发展

从业企业数量迅速扩张，市场呈低集中寡占型

在“土十条”拉动下，近5年企业迅速入场，截至2020年12月底，天眼查显示，经营范围含土壤修复的企业有21422家，近1年内成立的有3456家，约占16%，近5年内成立的有17091家，约占80%，此外还不乏跨界转型的老牌企业。行业新进入者中，尤以大型央企及省级环保集团等国资企业最为瞩目，且随着土壤环境要求趋严，地方城建集团亦加快布局。但总体来说，目前行业仍以中小企业为主，“十三五”期间发生的主要并购案仅10余例，且多为技术并购或外来者进入型并购，行业内部整合的较少，市场属低集中寡占型，尚未进入整合期。

技术研发实现突飞猛进，技术转化率仍然较低

我国土壤修复技术研究自“十五”起步，“十一五”“十二五”期间初步构建了污染土壤及场地修复的技术综合管理体系，“十三五”启动两项国家重点研发计划，拨款超26亿元支持农田与场地治理关键技术研发。目前在药剂设备和技术规模化应用方面已实现了跨越式发展，技术专利占全球60%以上，与发达国家的差距正在加快缩短[6]。若以“土壤修复”为关键词在SooPAT数据库进行检索，截至2020年12月31日，我国土壤修复相关专利共8888项，2016—2020年发布的专利约占总数的87%，近5年研发速度显著加快。排名在前20的专利申请人中科研院所约占55%，企业个人约占45%，社会资本投入研发积极性高。但从实际工程应用来看，技术转化率较低，设备技术国产化水平仍待提升。

项目模式仍以EPC为主，其他模式尚在探索中

与土建工程类似，土壤修复工程多采用工程总承包模式（以下简称“EPC模式”）。该模式对承包方而言资金风险较低，但对业主而言资金压力较大，且易导致经营生产的不稳定，长期来看制约了行业的发展。与EPC模式相比，政府和社会资本合作（PPP）模式等融资方法更加灵活，但土壤修复缺乏后续盈利点，多以与其他盈利模式清晰的项目打包发行为主。随着对国家近期鼓励的“土壤修复＋”模式（如EOD等）的探索实践，行业或迎来新机遇。

“十四五”展望：行业进入高质量发展关键期

良好的生态环境是实现“双循环”的重要基石，是树立大国自信的重要基础，除保护碧水蓝天外，保障人民吃得放心、住得安心也尤为关键。“十三五”期间，我国基本建立土壤污染防治政策管理框架，使土壤污染加重趋势得到初步遏制[7]，也推动行业实现了飞速发展，成绩斐然。然而目前现实问题、矛盾仍然较多，与水、大气、固废治理行业相比，土壤修复行业积极性不足、自身发展动力不足，究其原因，主要是污染底数不清、责任落实不到位、资金短缺等，同时治理措施粗放、不规范竞争等问题也制约了行业规范化发展。与全球土壤修复行业占环保产业4%～5%的占比相比，我国土壤修复行业仅占环保产业的1%～2%，仍存在较大发展空间。根据“土十条”要求，土壤环境质量将由2020年的“加重趋势得到初步遏制”到2030年扭转为“稳中向好”，结合我国新发展理念以及2035年基本实现美丽中国等目标，预计土壤修复行业将在“十四五”时期进入高质量发展的关键期。

政府端：监管治理与市场化工具双强化

一是将突出依法、科学、精准治污。首次全国土壤详查及监测网建设预计于2020年年底完成，其成果将系统性指导“十四五”土壤污染防治工作，助力精准解决重点区域、重点行业、重点污染物问题，且土壤监测也将进入常态化，技术手段、制度建设和人才队伍建设持续加强，监管能力进一步提升。

二是将进一步压实各级政府责任。我国“十三五”规划首次提出土壤环境约束性指标，但因为此前污染底数不清、监测能力建设不足等原因，难以实现有效的考核监督。目前国家正在组织相关实践探索，待“土十条”终期考核完成后，相关经验将助力“十四五”期间进一步落实各级政府职责，推动土壤污染防治工作。同时，土壤详查结果将按照一定的程序、以合适的方式予以发布，将进一步加强信息公开、完善公众参与机制。

三是将建设落实土壤污染责任制度体系。“谁污染、谁修复”的落实不到位长期以来限制了土壤修复行业发展。我国提出到2025年构建现代化环境治理体系，其中“落实各类主体责任”“严格落实‘谁污染、谁付费’政策导向”是重要的组成部分。生态环境部目前正在编制建设用地、农用地土壤污染责任人认定暂行办法，预计将于“十四五”出台实施，将结合监管执法进一步压实污染责任人责任。

四是将完善市场化工具改善资金短缺问题。因污染底数不清、资金需求规模不明等原因，“十三五”时期部分地区存在土壤污染防治专项资金落地难、使用效益偏低等问题；省级基金等投融资机制、“土壤修复＋”模式等也尚未成熟。各地目前正在加快推进试点示范工作，如何在各类探索的经验基础上，进一步强化政策引导，合理调动市场投入土壤修复的积极性，将是“十四五”时期土壤污染防治工作的重要内容之一。

五是将不断完善标准规范体系建设。目前我国土壤环境标准规范仍然存在背景值和环境基准严重不足以及缺乏技术规范性文件等问题，难以支持国家及区域土壤环境标准化和差异化管理。在土壤详查与监测网坚实数据支撑下，生态环境部等有关部门正在土壤环境标准、原位热脱附等技术规范、污染土壤与修复植物资源化利用、污染地块修复后期管理等方面加大研究力度，将持续完善标准规范体系，推动行业规范化发展。

需求端：业务需求向多元化、精细化转变

一是在业务对象方面，将逐渐转向在产企业监测修复等，存量需求也将得到不断挖掘。尽管整体上市场仍将聚焦于历史遗留或关停搬迁产生的工业污染场地，但随着修复工作的推进及对企业环境管理的日趋规范，重心将逐步转向对新建、在产企业的地块监测、修复与风险管控。此外，存量地块中除目前重点关注的有色金属矿采选、有色冶炼、石油开采、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业以及危险废物与生活垃圾处理等场地，其他地块需求也或将得到不断挖掘，如结合2019年3月生态环境部等五部委印发的《地下水污染防治实施方案》中对加油站等区域周边地下水调查评估以及防渗改造等工作部署以及美国、比利时等发达国家的治理经验，加油站调查修复需求或将涌现。

二是在业务构成方面，咨询服务业务发展空间大。一方面，根据每十年一次的土壤详查及常态化工作中的土壤监测网等任务安排，土壤调查监测需求将稳定释放；在“预防优先、风险管控”的大方向指引下，随着土壤环境管理的规范化，准确研判土壤污染风险以及监测土壤污染情况将成为新建与在产项目土壤污染防治的首要要求。另一方面，参照国内外先进经验，充分的前期调查投入将有效降低修复工程投入并提高治理准确性，随着对精细化要求的提升，修复工程前期调查、评估、设计等咨询服务的投入预计也将得到加大，推动修复工程由“土方”工程向方案设计和工程设计主导转变。综合以上判断，土壤修复咨询服务业将有较大发展机遇。

三是在城乡分布方面，农村土地修复项目热度或将提升。在我国全面消除绝对贫困之际，全面推进乡村振兴、牢牢把住粮食安全主动权被摆在了越来越重要的位置上。习近平总书记在2020年12月28—29日召开的中央农村工作会议上强调，构建新发展格局，把战略基点放在扩大内需上，农村有巨大空间，可以大有作为。要加快发展乡村产业，要落实最严格的耕地保护制度，要加强农村生态文明建设，加强土壤污染等治理和修复。随着2019年修订的《土地管理法》的正式实施，支持集体经营性建设用地直接入市等一系列措施为优化乡村土地利用作出重大改革；在资金方面，根据2020年9月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》，预计到“十四五”期末，每年将给农村建设带来超过3000亿元的新增资金，其中多项重点支持范围涉及土壤与生态修复等。综合以上判断，“十四五”农村耕地以及建设用地污染防治需求或将进一步提升，但整体上仍将以胡焕庸线以东南的地区为主战场。

四是在服务模式方面，“系统治理＋开发”需求将提升。随着生态文明建设、“绿水青山就是金山银山”理念在全国范围内的推行以及生态产品价值实现等的探索实践，土壤环境安全与土地开发、生态环境的结合将更加紧密，水、气、土、固联防共治（以地下水、固废为主）、山水林田湖草共治、“修复＋开发”等“系统治理＋开发”模式或将为土壤修复带来新的增长点。

供给端：模式与技术突破推动行业变革

一是在模式方面，“系统治理＋开发”或将加快竞争格局变化。未来随着“系统治理＋开发”项目机会的不断涌现，对行业企业服务与融资能力也相应地提出了更高要求，或将带来两大变化。一方面，或将推动从业企业特别是龙头企业，加大在环境综合治理、生态系统修复以及土地开发等项目上的联系与布局，使企业由单一的土壤修复服务商向城市、乡村或工业生态环境综合服务商转变。另一方面，关联产业的专业服务商（如固废处理企业、水处理企业、地产开发企业等）也或将加大土壤修复业务布局，行业竞争将进一步白热化，甚至推动行业加快进入整合期。

二是在技术方面，掌握独门绝技的企业将开辟新的发展道路。对技术提升的需求主要体现在两方面：一方面，对设备国产化的需求仍然较大；另一方面，对精细化、绿色高效技术研发应用的需求在不断提升，包括低成本、绿色高效和可持续的原位水土共治、风险管控及配套的监测管理、在产企业修复、技术耦合等，能够在技术中得到突破的企业将占领发展新高地。

作者介绍

倪依琳：中节能咨询有限公司项目经理、工程师

王 晓：中节能咨询有限公司总经理助理、高级工程师

廖 原：中节能咨询有限公司总经理、高级会计师

胡秋红：中节能咨询有限公司主任助理、工程师

载于《环境保护》2021年第02期

倪依琳, 王晓, 廖原, 等. 土壤修复行业政策市场研究与“十四五”展望[J]. 环境保护, 2021, 49(2): 19-24.