中国碳中和与欧美相比有何异同？

>> 美国未能实现奥巴马时期的减排规划，预计拜登上任后减排将明显加速

目前美国温室气体排放量占全球的11.84%。1962年-1969年，美国二氧化碳排放量迅速增长，超过40亿吨；1970年-1988年，二氧化碳排放量增速放缓；1989年-2006年排放量快速增加，1993年达到50亿吨；2007年达到57.9亿吨的峰值，此后美国二氧化碳排放量逐渐减少，平均每年下降1.3%。

根据当前进展，相较2005年，美国2019年碳气体减排率达14%，2020年可能难以达到《总统气候行动计划》中17%的减排规划（数据尚未披露）。预计拜登上任后，迈向碳中和的步伐将明显加速。

> 美国州政府层面有比联邦更为完善的约束，企业层面也有自发倡议

美国州政府层面在碳中和领域有着比联邦层面更为完善的约束，最典型的便是加州政府。加州作为民主党阵营的传统基地，在践行碳中和过程中比联邦层面更为领先。例如美国国会曾在2009年尝试立法《美国清洁能源与安全法》（ACE），并以此为法律依据在全国范围内建立类似欧盟ETS的碳排放交易体系，但该法案受共和党人阻挠最终未能顺利立法；而，加州早在2007年便已牵头多个州发起西部气候倡议，作为区域间的碳权交易安排。

加州早在2006年便通过州层面的《全球变暖解决方案法》（Global Warming Solution act），法案明确在2050年时将将加州的碳排放规模压降到1990年的20%。2007年，加州政府和亚利桑那、华盛顿等州联合发起西部气候倡议（WCI），这一协议类似于欧盟ETS，也是一个区域间的碳排放权约束和交易安排，现已涵盖美国7州以及加拿大四省。协议成员各自执行独立的总量管控和排放交易计划，包括制定逐年减少的温室气体排放上限，定期进行配额拍卖、储备和交易，以及排放抵消机制。加州碳排放总量与交易制度在2012年启动，通过“西部气候倡议”与加拿大魁北克省的碳交易系统相关联。不同于欧盟区分ETS碳排放和非ETS碳排放，加州碳交易制度下覆盖的碳排放量占总额的85%，主要通过碳交易制度下的额度上限管理实现减排目标（关于加州碳交易机制将于下文进行详述）。

加州州长布朗在2018年9月便正式签署命令，计划让加州在2045年实现碳中和。为实现具体目标，加州政府提出了如下实现路径：一是支持交通运输的清洁转型，在2030年将交通运输的石油消费量削减45%；二是2030年加州拥有500万辆零碳排放的汽车；三是要求加州发电设施到2030年之前实现所产电力60%来自风力、太阳能和其他可再生能源，逐步摒弃化石燃料发电，2045年加州100%使用清洁能源；四是进一步完善州层面的碳权交易体系。

美国除了加州参与发起的WCI外，在州政府层面还有诸多减排协议，约束均比联邦层面更为完善。诸如《中西部温室气体减排协定》（成员有明尼苏达、威斯康星、伊利诺伊、爱荷华、密歇根、堪萨斯和加拿大的曼尼托巴省），协定中同样建立一致的温室气体减排目标和时间表，同时建立相应的碳权交易机制以实现减排目标。还有；以及从2009年开始实施的区域温室气体倡议（RGGI），也是在美国颇具影响力的碳减排计划，产生于传统能源巨头影响力相对较弱、经济较为发达、环保力量强大的美国东北部。但覆盖对象仅涉及电力行业，现有成员美国12个州（康涅狄格州、特拉华州、缅因州、马里兰州、马萨诸塞州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、罗德岛州、佛蒙特州、弗吉尼亚州和宾夕法尼亚州）中25MW及以上的化石燃料发电厂，该倡议的最新目标是从2020到2030年减排二氧化碳30%。

除了州政府层面的自发安排外，美国一些科技巨头和车企也自发制订碳中和目标：例如亚马逊计划于2040年实现碳中和；IBM计划于2030年实现碳中和；微软计划于2030年负排放，到2050年清除掉自成立以来所有的排放；苹果计划于2030年零排放；美国电话电报公司AT&T计划于2035年实现碳中和；通用汽车公司计划于2035年所出售的新车均为新能源汽车，在2040年之前实现碳中和。

> 州层面的碳交易较为活跃，具有较为成熟的交易机制

如上文所述，美国目前还没有联邦政府层面建立的碳交易市场，但州和区域发起的碳权交易较为活跃，同样可以对限制温室气体排放、鼓励能源创新技术发挥显著作用，并促进公共和私人投资进入清洁能源、能源效率和可持续的基础设施等领域。其中最具影响力的是加州碳交易市场、区域温室气体倡议以及西部气候倡议等。我们以最具代表性的加州碳交易市场为例分析这一机制如何实现减排目的：

从整体减排进程来看，州政府要求通过碳交易约束使得加州在2020年回到1990年温室气体的排放水平；2030年在1990年基础上下降40%；2050年在1990年基础上下降80%。为此，州政府在年额度上限中采取逐年度配额递减的方式实现全加州的减排目的。

交易对象上，加州碳交易市场不对排放企业的行业归属做明确区分，而是明确每年排放25000吨以上的工业设施均纳入监管。从行业覆盖范围上来说，比欧盟的ETS更为广泛。

不同行业的配额分配上，加州碳交易市场对电力、制造业和天然气设施的配额实行免费分配制度，免费的配额将随着时间递减（例如免费配额由100%逐渐减少至50%，而后减至30%）。这一制度设计的主要目的是避免在碳减排推进初期为企业施加过于沉重的财务负担。其中制造业的配额主要基于产出并定向奖励能源效率较高的企业，避免低能耗企业获得低配额的不公正问题；电力行业的配额主要依据其获得的长期电力采购合同进行分配；天然气企业的额度分配主要根据2011年的销售额。免费配额外的企业均需参与拍卖方能获得排放权，拍卖按季度举行，最低价格水平逐年抬升，抬升幅度为当前“CPI+5%”。

价格调控上，加州政府设立了配额价格抑制准备金制度(Allowance Price

Containment Reserve)。当市场碳价过高时，交易所可以动用配额储备起到稳定价格的目的，但配额不得超过全年限额的8%。2013-2014年、2015-2017年、2018-2020年的配额比例分别为1%、4%和7%。

配额拍卖收入上，加州政府将把碳拍卖收入存入该州的“温室气体减排基金”，然后分配给各州机构实施进一步减少温室气体排放的计划。其中，法律要求将35％的收入用于环境不利和低收入社区。

> 拜登绿色基建预计于2022财年落地，顶层设计或通过行政命令落地

整体来看，美国在州层面已经有个别较为完整的减排制度和碳交易体系，但还缺乏在联邦层面的统一安排。伴随拜登的主政以及民主党将在未来2年内把控国会的政治格局，2022年有望落地加税和绿色基建的组合拳。

拜登计划在本年度公布名为《重建美好复苏计划》的基建计划。基建计划也是拜登任前重点倡导的政策方向，虽然当前仍未公布计划具体细节，但预计最终的建设方向和构成将与此前4年2万亿美元的基建方案一致，仍以新能源为主要建设领域，此外可能还含有经济保障房、油井改造或替代计划等措施。

根据我们前期分析（详细请参考前期报告《拜登上任初期将如何践行财政承诺？》），拜登的基建方案大概率需要以加税为其提供资金，而加税方案大概率将遭遇民主党的反对，如欲落地大概率需动用财政调解。2021年的财政调解额度已被用于最新的财政刺激立法，因此最早需等待2022年财年可能落地新能源基建与加税的财政组合拳。

此外，拜登关于碳中和的其他理念较难通过立法的方式推进。主要原因是当前民主党在参议院席位不足60，无法在立法过程中绕过冗长辩论环节；而与联邦收支和债务上限无关的立法又不得动用财政调解。在共和党认为环保规定可能导致失业等问题的反对背景下，碳中和以及联邦层面的减排规划可能仍需通过行政命令或州政府层面分头立法的方式推进。

全球碳中和合作，是否会建立国际碳中和交易市场？

> 我国建立全国或跨区域的碳权交易所是实现碳中和的重要条件

根据欧洲ETS、美国加州碳交易等海外先进经验，我国建立全国或跨区域的碳权交易所并在此基础上配套限额管理与交易制度是实现碳中和的重要条件。以下是欧美碳权交易市场中可供我国借鉴的优秀管理经验，也是我国未来碳交易领域的潜在发展方向：

一是根据本国的产业特性，选择适合纳入碳交易市场的行业。比如欧盟选择纳入制造业、能源业与航空业；而加州碳交易市场则是选择几乎全部纳入。我国也可根据国情选择部分行业优先纳入碳交易市场，对于剩余行业实现分区域或分行业的个性化管理。

二是通过配额管理实现对极端价格的管理，防止碳市场丧失交易调节功能。一方面是当碳配额由于特殊原因出现供给过剩时（比如疫情原因使得碳配额供给过剩），适当回调原定于当年供给的配额，防止价格过低；另一方面，当碳配额价格过高时增加临时性配额，防止企业财务负担过重。

三是配额分配上，对于部分需要保护的行业根据实际情况给予免费配额；对于部分能耗效率较高的企业给予奖励配额。前者可以定向保护某些行业，以部分低端制造业为例，碳权管理可能增加其财务成本从而加速其产业转移趋势，在初期可以以免费配额的方式给予适当保护，此后伴随经济发展的实际情况逐渐扣减或取消免费配额。后者可以避免能耗效率高的企业碳权份额反而偏小的不公平格局，对其实施定向奖励。

> 全球范围内可能逐步建立国际碳中和交易市场

根据欧洲经验，碳市场在促进节能减排领域可以发挥重要作用。当前除了欧洲ETS、美国的加州碳交易制度以外，中国、加拿大、日本、新西兰、韩国以及瑞士等国均在推进开发本国的碳权交易市场。

伴随碳中和在全球范围内的推进，我们认为未来可能会建立全球化的碳权交易市场，从而进一步促进碳权在全球范围内的合理定价与分配。当前全球范围内已有部分交易所实现互联，如加州碳交易通过WCI制度与加拿大魁北克碳交易互联。然而各国目前碳交易所存在较大差异，较难一步到位建立全球范围、全行业的交易所。

一方面各国管理制度存在差异，尤其是在行业管理方面，各国交易所中纳入交易对象的行业各不相同，难以在国际交易所统一的交易制度下运行。另一方面，鉴于各国技术水平存在差异，各国碳交易所的交易价格也较为离散，如果在一刀切的交易制度下运行，容易形成技术发达国家向技术落后国家“征税”的局面，不利于技术落后国家的参与热情。为此，全球范围内可能率先建立某一行业的碳权交易市场作为尝试，潜在的方向如能源行业，这也是全球碳交易所交易标的中的共性行业。国际交易所初期可能以发达国家牵头、发展中国家自愿参与的方式开展。在此过程中，需要为碳配额设计合理的跨国互认方式。