我国“十四五”土壤与地下水污染防治工作展望

2021土壤与地下水修复行业年会暨“中宜环境医院”土壤与地下水修复论坛在江苏宜兴举办。会上，生态环境部南京环境科学研究所研究员龙涛发表《我国“十四五”土壤与地下水污染防治工作展望》主题演讲，系统阐述我国土壤与地下水污染防治“十三五”工作进展、当前面临的问题与挑战、“十四五”展望等三方面内容。

01“十三五”工作进展

龙涛介绍，“十三五”时期，土壤生态环境领域取得五方面工作进展：

一是土壤法规标准基本建立。制定“一条一法两标准三规章”及一系列技术规范，包括2016年印发《土壤污染防治行动计划》（简称“土十条”）、2018年发布《中华人民共和国土壤污染防治法》，以及相继出台《农用地、建设用地国家标准》《农用地、污染地块、工矿用地管理办法》等。

二是基本摸清土壤污染状况。去年已经完成全国土壤污染状况详查（农用地、重点行业企业用地），计划2021年形成报告递交国家。

三是实施农用地分类管理。2783个涉农县级单位全部完成耕地土壤环境质量类别划分工作，全国受污染耕地安全利用和严格管控任务也顺利完成。

四是实施建设用地准入管理。立法实现全国范围内污染地块系统持续动态更新。此外，按照《土壤法》要求，30个省（区、市）依法建立并公开建设用地土壤污染风险管控和修复名录，已累计公开列入名录地块近千个。

五是不断加强污染源整治。建立土壤污染重点监管企业名录，开展涉镉等重金属重点行业企业排查整治三年行动，这一工作“十四五”还将继续。

龙涛指出，在地下水生态环境领域，“十三五”期间主要完成全国9万余座加油站36万余个地下油罐防渗改造；实施国家地下水监测工程，建成国家监测站点2万余个；开展城镇集中式地下水型饮用水水源、地下水污染源（双源）环境调查评估；实施防渗改造、封井回填、防控修复等试点项目等四方面工作。

龙涛指出，总体而言，“十三五”时期，《土十条》确定的各项任务圆满完成，地下水污染防治初见成效。受污染耕地安全利用率和污染地块安全利用率“双90%”目标任务，基本管控土壤污染风险，初步遏制土壤污染加重的趋势。实现全国地下水考核点位质量极差比例控制在15%左右的目标。

与此同时，国家资源集中投入也带动产业与技术蓬勃发展。“十三五”期间，生态环境领域累计下达土壤污染防治专项资金285亿元，重点支持土壤污染状况详查、受污染土壤管控修复、重金属污染防治等。全国完成土壤修复试点项目200余个。科技部设立“场地土壤污染成因与治理技术”重点研发计划，直接支撑经费19亿元。

龙涛强调，《土壤污染防治法》在全国实施，土壤污染责任人、土地使用权人、重点监管企业等履行法律责任，带动土壤与地下水调查、评估、修复、管控、监测等市场快速发展。

02 问题与挑战

尽管“十三五”土壤与地下水污染防治工作取得阶段性成效，但挑战也不容小觑，防治工作任重道远，需要付出更为艰巨、更为艰苦的努力。龙涛指出，问题与挑战主要来自以下四方面：

一是当前仍处在认识污染形势的阶段，“家底”有待进一步摸清。全国土壤污染详查数据有待深入分析；重金属输入输出土壤介质的“通量”尚未摸清；企业用地详查重点覆盖73个行业小类，但覆盖范围之外的污染地块尚需调查；土壤背景含量情况也尚待梳理。从全国来看，土壤背景值高而导致超标情况时有发生，不能一刀切就认为存在土壤污染；此外，地下水污染状况调查正在开展；土壤、地下水质量长期演变趋势未知，影响制定长远的土壤和地下水质量目标。

二是风险管控形势依然严峻。土壤、地下水污染源尚未完全阻断。农产品超标成因尚未完全探明。比如耕地土壤污染防治领域，土壤污染和农产品污染之间的联系有很复杂的关系，土壤污染并非农产品超标唯一的直接原因，也可能与大气污染相关，需要不断地通过科学研究认识。从全国层面看，当前对地下水污染的重视程度远远不足。很多地方还没有认识到土壤污染和地下水密不可分，重土壤轻地下水的情况依然存在。治理修复的技术手段有限，尤其是面临耕地大面积存在污染，如何治理，用什么方式治理，还是需要摸索。

龙涛表示，“‘十三五’期间，我们尝试了很多，一开始大家都有很多理想化的路想试，但走不通，知道了什么路走不通，剩下的路不多了。新路是否可以开辟出来，就看自己的发挥和创造。”

三是管理体系与能力仍需提升。我国土壤与地下水污染防治相关法规制度仍需在实践中完善。《土壤污染防治法》虽已颁布，但仍有很多内容亟待完善，完善的道路还很长。此外，相关标准化体系建设仍需持续推进。管理人员专业化水平、部门联动、监督执法能力等也仍需强化。

四是产业发展仍不健全。专业化程度不够高，“硬技术”欠缺；市场规范化不足，红海化严重；监管部门、企业等各方责任意识、风险意识、规矩意识、法律意识等缺失等问题依然突出。

2021年3月，生态环境部部长黄润秋突击检查河北唐山钢铁企业重污染天气应急减排情况，检查发现企业普遍存在生产记录造假问题。对于发现的环境违法行为和弄虚作假情况，黄润秋表示：“对环境违法行为尤其是弄虚作假行为，要以零容忍态度坚决依法查处，涉嫌犯罪的要移送公安机关，依法严肃追究相关人员责任。”

龙涛强调，“当前，行业到了不得不规范的阶段。”

03“十四五”展望

土壤、地下水和农村生态环境保护关系人民群众身体健康，关系美丽中国建设。党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要指示批示，要强化土壤污染管控和修复，有效防范风险，让老百姓吃得放心、住得安心；要持续开展农村人居环境整治行动，为老百姓留住鸟语花香田园风光；要确保地下水质量和可持续利用是重大生态和民生工程，坚决遏制地下水污染加剧趋势。党的十九届五中全会、中央经济工作会议以及2021年全国两会针对土壤、农业农村和地下水问题也提出相关举措和要求。

在此背景下，龙涛对我国“十四五”土壤与地下水污染防治工作提出三点展望。

第一，摸家底、控风险、固基础。

一是全国土壤污染详查工作“十四五”还将延续，国家层面将完成企业用地成果集成，开展详查数据深入分析，73行业外的企业用地调查国家也会投入经费来支持。土壤的背景含量调查，地下水污染状况的调查也会逐步地展开。

二是土壤和地下水环境质量要长期进行监测。强化土壤重金属通量的监测，国家一直有这方面的考虑，但由于技术不成熟，“十四五”将开展更多的探索。开展土壤的生态内涵和土壤固碳潜力以及地下水在线监测。

龙涛表示，地下水在线监测在“十四五”会迎来很大的契机。地下水如果不实时地盯着，满足不了当前捕捉地下水污染的要求，而捕捉污染往往需要非常敏锐的能力，对在线监测能力提出了更高要求，因此地下水在线监测领域“十四五”会有较大的发展。

三是生态环境部会要求深入打好土壤污染防治攻坚战。包括涉重企业、矿山的源头阻断；农用地土壤质量类别进行动态调整；地下水污染成因分析，并开展修复的试点。“十四五”，土壤治理修复的试点依然会继续，地下水试点将会多一些。

“可以确定，“十三五”试过的老路和不成熟的路子“十四五”不会干，一定会找新路，找真正可以复制和推广的路径”，龙涛强调。

第二，严法制、强管理、正风气。具体而言，一是进一步地完善包括对技术导则、工程设计规范、成本核算体系在内的法规标准体系，强化精准治污。继续强调形成专业化监督、管理和执法队伍。落实部门联动，推进“一张图”管理，尤其把生态环境和自然资源相结合。“十四五”会看到越来越多真正的“一张图”，而不是环保一套体系，国土一套体系，相信“十四五”可以在有条件的地方推动。

二是强化依法治污，促进行业自律。国家层面，用法律武器规范市场秩序，严格监督执法，形成法律威慑力。一旦弄虚作假，严惩不贷，并在行业内形成常态。政府层面会继续加强土壤地下水环保督查、执法检查、绩效审计。此外，将充分发挥大数据作用，建立信用体系，管理到人。比如苏州工业园区的云平台，不仅实现了“一张图”，并且在每个调查过程，全部启用人脸识别开展工作，不会再出现犯了一个事，把单位注销了，人就跑了的事情。与此同时，要坚决淘汰不法企业和人员，营造行业健康生态 。如果对不法行为容忍的话，我们就不会看到一个很好的行业生态，希望大家一起努力，坚持行业自律。

第三，抓机遇、促创新、求发展。“十四五”充满机遇。首先，法制体系上轨道，违法的成本越来越高，意味着环保产业会越来越发展壮大。

二是国家明确鼓励行业的龙头企业和一批小特精专的企业。对企业而言，要么成为行业龙头，要么坚持特色，把一门技术做好也可以得到非常好的发展。

三是“十三五”国家提出“修复+开发”等创新模式，但没有真正地进行很好的探索，“十四五”这些模式已经到了不得不探索的阶段， “修复+开发”模式将得以落地，这就意味着跨行业的联动会带来难以估量的影响和商机。

四是中央经费和地方资金投入会常态化。“十四五”，全国范围内应该都会感受到中央财政、地方财政包括专项经费、专项基金的投入，对大家的工作给予很多支持。

五是国家的科技项目依然会支持地下水工作。目前国家科技计划项目已经设计完成，减污降碳、水土协同等项目已经提出，这个方向有很多发掘空间。

最后，龙涛总结道，土壤和地下水污染防治“十三五”成果显著，“十四五”发展可期。“十四五”的工作重点依然要继续摸清底数、管控风险、夯实基础。在工作方法上，我们提出“科学、精准、依法、系统”治污，把水和土、气联合起来考虑。在行业发展上，希望行业能守法自律、求真务实，勇于创新，让我们共同参与并见证“十四五”土壤地下水修复事业蓬勃发展。