董战峰：尽快开展黄河保护法专门立法护航黄河流域大保护大治理

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2021年5月19日，由中国绿发会政研室牵头举办的“《黄河保护法草案》（征求意见稿）修改建议讨论会”在京召开，邀请了来自环境、生态、司法等相关领域的多位专家，以及公益组织代表，共同对《草案》展开了深入讨论并提出修改建议。会上，生态环境部环境规划院研究员董战峰与大家进行了分享交流，现将发言内容整理、分享如下：将发言内容整理

第一点，我认为黄河保护法草案修改是一个非常大的事情，因为黄河大保护大治理是国家的一个大战略。同时，黄河和长江的情况完全不一样，黄河的情况是非常复杂的，这么多年来黄河流域本身的综合治理与发展保护之间的关系处理都是一个非常大的挑战，所以我们应用更大的力度去进行这项工作，这其中就包括很多方面的工作了。我认为黄河立法是一个最根本、最长远的解决问题的方式。我本人是特别赞同立法的，其实我们在前年就已经在考虑黄河立法咨询，去年就专门发过声，虽然黄河立法面临一些挑战，但从必要性，总体思路和立法路线，还包括一些立法重点内容来说当时我们也是做了一些思考。所以我认为，既然现在要做这项工作，那么必要性就不用说了，更重要是要有一个黄河流域的根本法，不是单对哪个省区进行要求，是对整个流域进行管理。所以在我理解的立法思路定位中，应该在流域的尺度和层面上给流域保护和治理，包括上下游的协同协作和联防联控，提供一个规矩。当然，我们应该对不同地方、不同部门有差异性对待。比如上游、中游、下游，它面临的生态环保问题的特征是不一样的，面临的发展和保护之间的矛盾性特征是不一样的，在水资源方面的诉求以及面临的一些关键的挑战也是不一样的。从流域的尺度上去谋划立法工作，落到各个省区、各个部门，是一个差异性的东西。所以我想，现在定了要立法就要解决这种必要性问题。那么关键是怎样才能够干好？我们要在立法思路上、整体架构，考虑到的一些主要举措要反映到立法条款上，到底够不够、合不合适，或者是不是还有问题等等，在这些方面可能会要多多探讨。这是我想讲的第一个想法。

第二点想法就是我想讲一下立法的架构。我觉得目前还是要有一套比较完整的东西，我看到的更多是基于立法导向，立法也应该坚持一个总体的思路，在有些很细的内容上我觉得可以再去研究、探讨。从架构上我在想，一是发展的事情要不要放到前面去？黄河的保护和治理问题，说到底还是在发展的层面上，从发展的角度去谋划根源性问题的解决。这几年来对于黄河我们还有很大空间可以去加大力度做工作的，但越往后实际上我们需要的更多是从发展和保护的协调性上么去谋划。所以，绿色发展也好，高质量发展也好等等内容，我建议要先看看在架构上是不是有更进一步的空间。我认为从构建整个立法体系架构的思路上是不是应往前放，讲究逻辑上的重要性。所以从将来为我们更好地推进黄河流域保护工作的角度来说，应该把立法体系架构往前放会更好些。

另外，在黄河保护的立法中涉及到的重大的机制、制度、政策手段这部分，现在提了一些，但是感觉力度弱。大保护大治理中有些机制、制度应当给它构建起来，让黄河流域管理从根本上树立起来，就这一块我还会去讲。我现在主要讲的意思就是目前散落在这块内容里面的，主要都是体现在保障环节上的，从生态环保、治理的工作上来说，也不是说不行，但是这样去处理的话在力度上就弱了、在层次上就低了，所以我还是比较倾向于专门拿出来去讲一讲黄河大的机制、制度，做一个保障措施，具体来讲就是在保障监督的内容条款上进行改进。

第三点我想讲的是关于具体条款的看法。

01这一次的立法在体制制度上是具有综合性的

我在想黄河流域综合治理的机构上有没有可能进一步调整，设立国务院直接管辖的机构，然后在机构里面强化我们和上、下游行区之间的关系，也就是现在要超出九个省区去实施黄河大保护、大治理。在层次上、力度上进一步提升、加强，可能对我们黄河的大保护、大治理问题是一个比较好的破解措施。如果深究的话可能就是我们这个体制上的、根源的问题，这点需要仔细思考一下，包括我们讲的几个关于流域“统一”的问题——统一规划、统一标准、统一环评，统一监测，统一执法等等，从黄河流域的综合治理的角度上要进一步的去明确，在这个基础之上再跨地区、跨部门、多主体的情况下去强化系统的调节，让黄河流域的综合管理制度扎实起来。这只是其中的一点，还有一些其他的能力也要跟上，比如说监管和监测生态建设、相应的数据信息，从流域的制度上去统一起来，打破上下游、部门之间、主体之间的的数据信息壁垒，从能力上给体制上提供支撑、强化。

02空间上的管理力度小，一些重要的生态空间有可能被损害或被侵占的风险

所以我认为在空间方面还是应该进行强化，切实落实生态空间保障问题的解决要设立衔接功能区，进行差异化分类管控；在实施上，强化多规合一、空间信息管理平台的构建，强化空间管理能力。

03水安全

黄河的水是一个比较大的问题，资源性的水质问题可能不是太大，主要是在治理、生态上的问题比较突出。我认为应实施最严格的水资源管理。那么，从水量、水效到各个地方，还有一些基本原则，比如“只能减少不能增加的刚性约束”等，在本草案中要都充分体现出来，比如干流的，还有一些重要支流的生态流量问题，我觉得要强化。我认为黄河现在最大的问题就是生态流量，我觉得可能要在黄河立法中有一个刚性约束，否则很多生态流量、生态蓄水、生态积累有些都不能被保证，黄河大保护大治理就很难推进。水资源的分配和水权体系的建设和调节，比如水权流转、水量调度等，包括针对水资源的管理、相关的经济调节手段和补偿手段都要加强衔接。以前是搞两张皮，管理的要求多、利益关系没理顺，大家都各行其是，主动性积极性都不好。水资管谁管理最后还是要归到大保护、大治理上来。我认为应把行政手段、经济手段（利益调节）和补偿手段都衔接起来，不要单独去考虑，都放在一个平台去考虑。这里面我建议加强一下生态补偿，加强财政转移支付。黄河很多地方确实经济发展水平不行，除了要强化财政角色之外，对多元化市场化的生态补偿也是应该去考虑的，包括之前已经提到很多的水电、旅游开发区等等，用市场化多元化的手段去解决利益关系、发展权的保障问题等等，这对黄河来说还是非常有必要的。

04如何体现差异性

比如说对黄河上、中、下游，在生态功能的定位上，或者说在生态自然本体的条件上它就不一样。这种分区分类的思路如何落到我们的立法上，我认为要好好去考虑。特别是源头的水涵养，像三江源祁连山地区的黄河问题是比较突出的。我想在这里，包括生态屏障的问题在内，可能还得要好好去谋划。

05流域水质

水质需要非常精细化、科学化的管控要求，对于一些重点地方要有比较明确且硬性的解决方式去加强管控。大气的话就像京津冀周边空气通道的环境空气质量达标一样也应在草案中提到。另外，不同要素之间的协同实施问题怎么去解决，能做到什么份上，怎么来实施？我们强调协同，在黄河治理上要有所考虑。

06风险和损害赔偿

目前风险问题越来越突出了，诉求也越来越多了，我们应该建立明确的损害赔偿制度。我国目前虽已基本建立其损害赔偿制度，但作用还远远没发挥，只能说是初步建立起来，这点在黄河治理上应如何加强也是一个大问题。

07保障

在我的理解中，实际上有很多问题能不能讲清楚才是关键，比如说防洪、治沙、水量等等问题，在科学认知上现在还是有不同的看法，大家还是很有争议的，建议在立法研究的基础工作上要做的更加扎实。在立法的编制说明上，对于敏感度非常高的问题可能需要做重点说明。另外我也想看看立法能不能搞一些突破性的东西出来，如第三方立法评估，针对立法的科学性、可行性、落地性、针对性等等，从整体上也好，从重点方面也好有一个明确的说法，这样也能减轻执法实施的阻力，为后续法律工作的开展提供助力。

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