刘建国：发达国家垃圾分类得失及其对中国的镜鉴

摘要

近年来，我国不断推进垃圾分类工作的深入开展，46个重点城市已逐步建成垃圾分类处理系统并取得一定成效。综述了日本、德国、美国、新加坡4个发达国家开展垃圾分类的历程，从各自的推行垃圾分类的背景、法律法规、主要理念及举措、分类处理方式、取得的成效等角度总结归纳了发达国家开展垃圾分类的经验，分析了不同国家选择不同的分类方式和处理方式的原因，指出废物出口导向下发达国家垃圾分类体系存在的问题。我国开展垃圾分类，应充分吸取发达国家的经验教训，按照各地垃圾产生特点、经济发展水平和土地资源情况，制定具有地方特色的规章制度，选择合理的分类方式和处理方式，明晰各环节责任主体，充分发挥市场机制的优势，建立垃圾分类智能化监管平台，形成因地制宜的垃圾分类中国模式。

1.引言

我国城市生活垃圾处理整体上起步较晚，20世纪80年代初开始规范化清运，90年代初开始无害化处理。随着处理技术的不断进步与处理系统的逐步完善，在21世纪初就开始了垃圾分类的探索。2000年，原建设部确定了北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等8个城市为垃圾分类收集试点城市。随后，国家和各地方相继出台了一系列标准和管理办法，开启了垃圾分类管理体系的建设。但是，由于这一阶段垃圾收集、运输与处理基础设施的能力还不够充分，缺乏必要的法治基础、系统的制度设计和有力的监督措施，试点城市的垃圾分类并未取得理想的效果。到2008年，试点城市垃圾分类率仍均低于20%[1]，推进工作基本处在停滞阶段。

2016年12月，习近平总书记在中央财经工作领导小组第十四次会议上提出“要普遍推行生活垃圾分类制度”，垃圾分类工作再次被提上日程，得到了前所未有的关注。2017年，国务院办公厅转发了《生活垃圾分类制度实施方案》，确定在全国46个重点城市的城区范围内试点生活垃圾强制分类，目标是到2020年基本建立起垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成“可复制、可推广的生活垃圾分类模式”，这一方案规划出了我国由点到面推进生活垃圾强制分类的路线。2019年，习总书记再次对垃圾分类工作做出重要指示，强调实行垃圾分类要“加强科学管理、形成长效机制、推动习惯养成”。这一系列讲话和政策的出台表明了我国重启垃圾分类工作的决心，并且希望通过一套完整的体制保障垃圾分类制度的长效推行，解决我国当前及未来面临的垃圾问题和资源问题。2020年4月，新版《固体废物污染环境防治法》通过，从立法角度明确了国家推行生活垃圾分类制度。2020年7月，国家发改委、住建部和生态环境部联合出台了《城镇生活垃圾分类和处理设施补短板强弱项实施方案》，要求46个试点城市到2023年全面建成生活垃圾分类收集和分类运输体系，对试点城市的要求从模式探索转向了体系建设，进一步规划了我国推动垃圾分类的发展方向。2020年9月，习总书记主持召开的中央全面深化改革委员会第十五次会议审议通过了《关于进一步推进生活垃圾分类工作的若干意见》，强调推进垃圾分类要从“落实城市主体责任、推动群众习惯养成、加快分类设施建设、完善配套支持政策”等方面入手，建立起长效机制，加强全链条的管理。

截至2020年11月，46个垃圾分类试点城市中有42个已经出台了垃圾分类相关的地方性法规或政府规章，其中40个城市已投入施行。上海、北京等地垃圾分类法规的相继颁布和实施在全国范围内掀起了多次舆论热潮，将垃圾分类推向了全民讨论的焦点。实行一段时间以来，城市垃圾分类得到了极大的推进，但也暴露出一些问题。以上海市为例，政府在完善基础设施和加强执行力方面做出了巨大的努力，民众对于垃圾分类的认知也得到了极大提高，但在长效机制和分类处理设施建设方面仍较为薄弱，配套的法规制度也不够完善[2]，依靠大量人力、物力和财力投入的模式的可推广、可复制性较低，要在试点城市乃至全国建立起一套完善的垃圾分类管理体系还需要长时间的努力和探索。因此，有必要对发达国家开展垃圾分类几十年来的经验得失进行总结，以更好地指导我国垃圾分类的开展。

2. 发达国家垃圾分类进程

2.1 日本：政府主导下的源头精细分类

日本垃圾分类政策的提出最早出自1976年修订的《废物处理法》，在此前的一段时间内，日本处在经济快速发展的时期，大量的生产和消费导致了垃圾排放量的急剧上升，大量垃圾被运往海边填埋甚至露天丢弃，引发了一系列环境和健康问题。随后，日本加大了垃圾处理设施的建设，但焚烧又引起了国民广泛的“邻避”运动，这让政府意识到单纯地加强末端治理并不能解决全国面临的垃圾处理困境[3]。在民众对垃圾问题具备深刻认识的背景下，20世纪80年代，日本开始全国推行垃圾分类，垃圾管理政策由单纯的废物处理转变成以“减量化、再使用、再循环”为核心的3R政策[4]。21世纪以来，日本将回收利用确立为废物管理的核心，垃圾管理初见成效，2001年起全国生活垃圾产生总量和人均生活垃圾产生量均开始下降。如图1、图2所示，2014年日本人均生活垃圾产生量由2000年的1.185 kg/d降至0.947 kg/d，人均生活垃圾最终处置量由0.070 kg/d下降为0.035 kg/d[5]，在减量化和资源化方面均卓有成效。

日本在生活垃圾管理上的一大特点是精细化水平很高。在法律法规方面，《环境基本法》《循环型社会促进基本法》两部基本法明确了垃圾处理和循环利用的基本原则，是各种环境法的基础；《废物处理法》《资源有效利用促进法》两部综合法分别对废物处理和回收利用的流程进行了规定，《容器包装循环利用法》《家电循环利用法》《食品循环利用法》等专项法详细规定了各类废物的回收利用渠道和各环节责任人[6]，法律法规体系如图3所示。此外，日本的各项法律在制定时都很注重可操作性，对违法行为的处罚也非常详细且严格，鼓励通过举报和监督机制保障法律的实行。可以说，详尽的法律是保障日本生活垃圾分类得到有序开展的前提。

由于《废物物处理法》和《地方自治法》赋予了地方较大的自主权，因此在分类及收费方式方面，日本各地区根据其垃圾产生和处理设施建设情况因地制宜地制定了各地的分类政策。生活垃圾总体上分为可燃垃圾、不可燃垃圾、资源物和大件垃圾4类。资源物则存在较多的细分类方式，例如东京的生活垃圾就共分为15类[7]。针对不同种类的垃圾通常采用不同频次在不同时间点收集，家庭需要承担分类、清洗并装袋的责任。此外，日本的生活垃圾处理充分体现“污染者付费”原则，截至2019年10月，日本共有约58.2%的市町村实施垃圾处理收费制度[8]。垃圾处理费大多以随袋征收的方式计量收取，1个大号垃圾袋（40 L）的价格为40~50日元（约合2.7元人民币），垃圾处理的主要费用仍然由政府承担。由此可见，在日本，垃圾分类处理是一项政府主导的事务，其模式主要为中央政府负责制定政策方向并提供资金，地方政府负责制定详细标准并执行[9]。

政府精细化管理的另一个体现是深入细致的教育。垃圾分类的教育贯穿在居民的家庭教育、学校教育和社会教育中，政府、企业、社会团体等均参与其中。商品包装上会指示包装物处理分类的正确方法，每个家庭都会收到内容详尽的垃圾分类手册，指导居民养成正确的分类习惯。几十年的常态化宣传对于公民垃圾分类意识和责任感的养成起到了决定性的作用[9]。而公民的广泛参与是垃圾分类得以长效运行的基础。

2.2德国：政府与企业责任分担的市场化运作

德国对垃圾分类的倡导始于20世纪70年代，当时德国工业和农业发展程度都很高，但随之而来的是人均生活垃圾产生量也远高于欧洲其他国家，于是政府开始寻求通过垃圾减量和再利用解决国内突出的环境问题[10]。经过30多年的发展，德国目前在垃圾分类管理水平和资源化利用程度上均居于世界前列。根据德国环保署的数据，2018年德国城市固体废物产生量为5.030×107 t，回收利用率高达67%[11]（图4），其中家庭生活垃圾产生量为3.776×107 t，人均家庭生活垃圾产生量为1.25 kg/d[12]，数据显示，德国近十几年来均保持世界领先的城市固体废物回收利用率，产生量则变化波动不大，这表明德国的垃圾分类和循环利用已经进入了较为稳定的阶段。

在定位上，德国将垃圾分类定义为一项“准公共事业”，强调政府和市场要共同承担责任。在这个体系中，政府的战略规划角色至关重要，1972颁布的《废物处理法》是德国第一部全国性的垃圾管理法律[10]，1986年，政府将其修改为《废物预防与处置法》，这部法律是后来一系列废物管理法规条例的基础，确立了废物处理中“预防和废物的再循环从根本上优于其他处置方式”的原则[13]；1991年德国出台了《包装废物管理法》，明确了生产者和经销商对于废弃包装物的回收利用应当承担责任，其推动建立的“双元回收系统”对欧洲乃至世界各国都产生了深远影响[14]；1996年德国出台《循环经济与垃圾管理法》，确立了全国垃圾管理的思路为“避免产生——循环利用——末端处理”，奠定了循环利用在德国废物管理体系中的重要地位；2005年，德国开始实行《垃圾填埋条例》，规定未经处理的废物禁止进入垃圾填埋场，开始步入全量焚烧的阶段。这些法律法规在做出战略规划的同时，还对具体的执行流程、奖惩措施进行规定，制定具体的实施目标并且依据实际情况进行实时调整，充分确保法律的可执行性[15]。

在德国，居民区会放置不同颜色的垃圾桶用以收集有机垃圾、剩余垃圾、废纸和印有绿点标志的包装废物，废玻璃、旧衣物、大件垃圾、电子废物等也设有专门的回收点[10]。这种模式在源头就进行了相对精细的分类，使得废纸等产生量较大、资源化利用潜力较高的生活垃圾能够得到比较充分的利用[7]。

德国废物管理系统的市场化比例很高，其垃圾循环利用产业已经成为德国一个强大的经济部门，2016年贡献产值约400亿欧元，占全国经济产出的1.5%，其中私营企业占比高达90%[16]。私营企业的进入有效提高了垃圾循环利用的效率，还通过良性竞争促进了整个行业的发展，政府则通过制定财政优惠政策、严格行业监管等方式保障私营企业能够获得营利。以促进包装物回收的“DSD双元回收系统”为例，生产者共同出资成立生产者责任组织，称为DSD（Duales System Deutschland），由该组织负责收集和回收利用生产企业产生的废弃包装废物，加盟企业按照产生包装废物的数量和类型支付许可费，缴费企业的产品包装上印有绿点标志（Green Dot），标志其包装废物将由DSD负责回收[17]，而居民也会更倾向于购买印有绿点标志的产品。该条例实施后，德国的各类包装废物的回收利用率均得到极大提高，1997年德国包装废物的回收利用率由1991年的39.2%上升至82.6%，2012年这一数值已经达到了96.3%[18]（图5），甚至超过了政府设定的回收目标，50%以上的企业在成本的趋动下，对产品包装进行了更为环境友好的设计。DSD在成立之初为全国垄断性的包装物回收机构，在保障包装废物得到妥善回收的同时也在一定程度上阻碍了其他回收公司的发展，近几年，在欧盟反垄断绿色豁免制度的协调下，逐渐有其他私营公司进入包装物回收行业，使得该领域的市场化程度得到进一步提高[19]。

德国废物管理系统中对经济手段的运用还体现在对居民的政策上。政府对于家庭生活垃圾大多采取分类计量收费的制度，其中没有回收价值的剩余垃圾单价最高，有机垃圾收费较低，废纸、废玻璃等可回收物则不收费，这种分类收费的手段有效从源头促进了居民的分类行为。对于饮料瓶等包装物，政府还推行了押金制，居民将使用后的空瓶投入指定回收点就能收回饮品中包含的押金。这些经济手段有效激发了居民参与垃圾分类的积极性，保障了废物循环利用的有效开展。

2.3美国：源头粗分基础上的政府购买服务

美国作为一个经济发达、幅员辽阔的大国，人均垃圾产生量近年来均在2 kg/d左右，但其生活垃圾管理模式却相对粗放。根据美国国家环保署（United States Environmental Protection Agency , EPA）的统计数据，2017年美国仍有50%以上的生活垃圾进入填埋场处置，资源回收和堆肥的利用率在35%左右[20]（图6），这一数值远低于世界上大部分发达的工业化国家。从短期来看，美国地广人稀、资源丰富，能够满足生活垃圾大量填埋的需求，同时填埋处理也是成本较低的选择，但是从长期来看，大量的垃圾产生和资源消耗还是给国家带来了不小的压力。近年来，EPA开展了一系列计划来加强生活垃圾的源头管理和循环利用，降低其环境影响，例如SMM计划（Sustainable Materials Management Project，可持续性材料管理计划）要求加强处理设施建设，提高分类回收率，旨在降低食品垃圾和包装废物的最终处置率，减少其生命周期中的环境影响。

美国对于城市固体废物的立法始于20个世纪60年代，联邦层面的统领法律是《国家环境政策法》，较低层级的法律则形成了污染控制和资源回收两个系统，此外，各州还可以根据实际情况制定地方性法律。同时，美国的《资源保护和回收法》中确立了“4R”原则，即“回收、再循环、再利用和减量”，建立起废物从回收到再加工利用的系统工程，形成从收集到回收、处理、加工、销售的工业链条[6]。

美国的生活垃圾总体上分为可回收物、有机垃圾、特殊垃圾和其他垃圾4类。其中可回收物采取源头粗分，后续进入MRF（Material Recycling Facility，材料回收设施）进一步细分的模式；有机垃圾包括庭院垃圾和食品废物，产生量约占到美国生活垃圾的30%，近年来，美国部分州出台了政策限制或禁止庭院垃圾进入垃圾填埋场，鼓励将其就地堆肥或进行集中堆肥处理；特殊垃圾包括大件家具、电子废物、有害垃圾等，通常运至处理设施进行进一步的拆解处理；其他垃圾直接进行填埋或焚烧处理。总体来说，美国在源头端对居民的约束相对较小，更多依赖处理设施前的分拣或拆解环节对垃圾进行进一步的处理。

美国的生活垃圾收运和处理系统市场化程度很高，大多采用政府直接购买服务的方式，通过招投标的方式将服务承包给私人公司[21]，处理费用则全部由居民承担。此外，政府还通过对饮料瓶收取押金、对从事循环利用的公司给予税收优惠等方式来保障市场的有序运行。有研究表明：私人公司承包能够比政府直接提供服务节约近25%的成本[22]，较高的市场化水平一定程度上提高了美国生活垃圾收运体系的效率。

2.4新加坡：城市固废统筹管理与集约化处理

新加坡是一个城市国家，同时也是一个岛国，经济发展水平和环境治理水平都很高，其生活垃圾管理经验对于从城市维度开展垃圾分类具有较强的借鉴意义。新加坡国土面积狭小，人口密度很大，20世纪八九十年代，快速发展的工业化带来了固体废物产生量激增、处理处置困难的问题。1992年，新加坡开始重视固体废物减量化的问题，成立了专门部门，对生活垃圾、建筑垃圾、废旧金属、废轮胎、废汽车、污泥等城市固体废物进行统筹管理[23]。进入21世纪，新加坡固体废物回收利用率逐渐提高，近年来稳定在60%左右的水平[24]（图7）。根据新加坡国家环境局的数据，2019年新加坡全国固体废物产生量为7.23×106 t，回收利用率为59%，其中家庭生活垃圾产生量为1.55×106 t，人均垃圾产生量为0.78 kg/d，回收利用率为17%[25]。

3.发达国家政策对比与得失分析

3.1处理方式的选择

发达国家基于不同的经济发展水平、人口土地资源情况和政策理念原则，在不同的历史阶段选择了不同的垃圾处理方式。表1整理了日本东京都、德国柏林市、美国纽约州、新加坡4个地区近年的人口规模、土地面积、国民生产总值，计算出其人口密度和人均GDP水平，同时选取我国北京、深圳两个城市的数据进行比较。美国纽约州是所选4个地区中人口密度和人均GDP均最高的地区，但是其在垃圾焚烧处理占比和资源化开展程度上却与其他3个地区有较大差异。20世纪末，纽约市的史泰登岛填埋场由于面积不断扩大，遭到了周围居民的强烈反对，而垃圾焚烧厂的建设也同样遭到了居民的抵制，此后，除少部分可回收物外，纽约产生的大部分生活垃圾均驳运至弗吉尼亚州的垃圾填埋场进行填埋处理[30]。因此，尽管纽约土地资源紧张，但是在国家政策的允许下，可以选择将垃圾进行跨境转移并处理。

日本东京都和新加坡的情况较为类似，同为土地资源紧张、人口密集的区域，均选择了全量焚烧作为生活垃圾的处理方式，但两个地区在垃圾焚烧的开展中仍然存在差异。在东京，23个区共建有21个垃圾焚烧厂，焚烧厂规模普遍较小，用以处理本区内产生的垃圾[31]，而新加坡全市产生的生活垃圾由4个规模较大的垃圾焚烧厂进行统一焚烧处理，这主要是由于在日本地方政府权限较大，各区县相对独立，而新加坡作为一个城市国家，在城市固体废物管理上更多地选择统筹规划，统一管理。德国柏林市作为4个地区中土地压力最小的地区，仍然实施了“未经处理的垃圾禁止进入垃圾填埋场”的政策，其生活垃圾焚烧占比和资源化利用率在欧洲乃至整个世界都居于前列，可见，政策制定在基于国情的基础上，还需要前瞻性的眼光和对未来的判断。

从我国北京主城区和深圳的数据来看，我国大城市的人口密度已经超过柏林，与东京、新加坡数值相当，土地资源紧张将成为东南沿海发达地区普遍面临的问题，但与此同时，我国大城市人均GDP水平仍与发达国家存在较大差距，未来城市仍有巨大的发展空间。在我国严格管控生活垃圾跨区域转移的政策背景下，大力发展焚烧，提高生活垃圾焚烧占比乃至全量焚烧是东部地区的必然发展趋势。而对于我国中西部地区，综合考虑其土地资源情况和成本等问题，填埋仍会是生活垃圾处理方式的选择之一。从长远来看，我国各地区仍要在推进垃圾分类的基础上尽可能地降低垃圾最终处置量，逐步减少填埋量，提高垃圾的回收利用水平。

3.2分类标准的制定

发达国家开展垃圾分类至今，已经各自形成了一套较为完善的垃圾分类标准。其中，日本分类标准最为细致，基本对每一细分类下的可回收物都进行单独的回收处置。美国的分类标准最为宽松，可回收物基本依靠后续环节的二次分拣进行分类回收。德国的分类标准介于两者之间，对一部分产生量较大的可回收物进行专门的回收如废纸、废玻璃等。分类的精细程度对生活垃圾处理成本具有显著影响。表2计算了日本2014年和德国2016年的人均固体废物处理年度支出情况，日本人均生活垃圾处理年度支出为985元/人，而德国则为1 401元/人。可见，日本的分类模式并未让其人均生活垃圾处理支出高于其他国家，这可能是由于前端的精细化管理将一部分工作转移到了居民身上，反而节省了后续二次分拣和中间处理等环节的成本。分类的精细程度还会直接影响垃圾的资源化利用效率，分类越精确、准确率越高，越有利于后端开展回收利用。不过，尽管精细化分类具有众多优势，垃圾分类并不是分类标准越细越好，日本精细化分类的顺利开展与日本的社会文化等因素密切相关，制定过于复杂的分类标准会给居民生活习惯带来较大改变，很可能会导致参与度的降低，不利于垃圾分类的顺利开展。

另一个值得关注的问题是厨余垃圾的分类和处理问题。不同国家由于饮食习惯差异等因素，厨余垃圾在产生量、特征上均有明显不同，因此分类处理方式也完全不同。在日本，大多数地区并未将厨余垃圾进行单独分类收集，而是将其划分在可燃垃圾组分中进行处理；在美国，厨余垃圾由家庭粉碎后直接排入下水管网或直接进入终端处理设施，仅有6.3%得到了堆肥利用，近年来美国国家环保署出台了一系列政策加强食品废物的可持续管理；德国鼓励将厨余垃圾单独收集制作成堆肥产品投入使用，但目前的回收并未达到较高的覆盖率[14]。我国的厨余垃圾产生量大，油脂含量高，进行干湿分离是我国垃圾分类必须采取的措施，厨余垃圾的利用率也直接关系到我国整体垃圾的回收利用水平。不过，我国在推广干湿分离的过程中，要制定合理的分出目标，注重提高分出垃圾的品质，逐步提升厨余垃圾的资源化利用水平。

目前，我国已经确立了以“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”为标准的四分类法，这是结合我国垃圾产生量和组分现状，综合考虑国情和居民生活习惯后制定的标准，如何提高厨余垃圾的回收品质和利用效率，如何对各种可回收物进行高质量再利用，是下一步需要思考并解决的难题。

3.3废物的出口转移

长期以来，美国、日本、德国等发达国家都将国内产生的大量废纸、废塑料、废金属等出口至发展中国家，其为出口支付的费用远低于将垃圾在国内进行处理的费用[32]。因此，在部分低值可回收物的处理和利用方面，发达国家并未在国内建立起完整的再利用体系，而是通过废物出口的方式将责任转嫁给发展中国家，既减少了本国的资金投入，又减轻了本国的环境压力。

中国从20世纪80年代起，开始从发达国家进口废纸、塑料等作为生产原料，在降低生产成本的同时还创造了大量的就业机会[33]，因此中国长期以来都是全球最大的废物进口国。但是，随着生态文明纳入我国“五位一体”的社会主义建设总体布局，同时我国经济正在从高速发展迈向高质量发展阶段，禁止洋垃圾入境成为国家战略。2017年，国务院印发《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，指出要在2020年底前基本实现固体废物零进口。发达国家在寻找替代的废物出口目标国的同时，也开始颁布新法案来提高本国废纸、废塑料等的回收利用水平。如欧盟出台了《欧洲循环经济塑料战略》，提出2030年欧盟市场上使用的塑料包装物全部可回收的目标；德国出台了法案要求提高国内塑料包装物的回收利用水平[34]。可以看出，中国禁止洋垃圾入境的政策，有助于促使发达国家承担更多的应尽责任，构建更为合理、更为公平、更可持续的固体废物回收模式。

中国禁止洋垃圾入境的政策对发达国家固体废物管理系统产生了冲击，对中国自身的再生资源回收系统建设也具有较大的启示作用。中国目前同样面临大量废塑料、废织物等可回收物的处理难题，仍有大量废物流入非正规回收利用渠道，带来较大的环境与安全隐患。不管是出于一个负责任大国的立场，还是基于当前国际社会上对于废物出口的态度，中国都不会采取大量出口废物的方式来减轻自身的环境压力。因此，中国需要在国际国内新的经济发展和环境保护形势下，探索区域统筹、产业链接、行业协同的可回收物再生利用新模式。

4.发达国家垃圾分类经验对中国的镜鉴

4.1立法因地制宜，注重阶段性和可行性

从日本、德国、美国的立法经验来看，尽管法律具体形式和内容各有不同，但从框架上来看存在一定的相似性。中央政府立法规定全国生活垃圾的管理原则和实施流程，明确处置路线、各环节责任人等问题，地方则根据实际情况制定具体的法规来推动垃圾分类及其资源化的执行，不同地区在处理方式选择、收运流程、收费及其他奖惩方式上均有较大差异。在我国，从国家法律层面上，新修订后实施的《固体废物污染环境防治法》明确“国家推行生活垃圾分类制度”，要求“县级以上地方人民政府应当加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的生活垃圾管理系统，实现生活垃圾分类制度有效覆盖”，还对政府、学校、企事业单位的职责进行了规定；《循环经济促进法》要求“县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾收集和资源化利用设施”。但是与发达国家相关立法相比，一方面我国关于垃圾分类的相关规定与要求分散在不同的法律法规中，另一方面又缺乏针对包装废物等对垃圾产生量增长贡献巨大的重点类别的专项法律法规，在国家层面上需要出台针对垃圾分类处理、资源综合利用、包装废物源头减量与循环利用的专门法律法规。从各省市已出台的地方性条例来看，不同地区的规定大同小异，与各地垃圾产生特性、自然社会经济条件、处理设施能力结构等结合不够紧密，与“因地制宜”的要求相距甚远。随着垃圾分类的深入开展，各地方应根据实际情况对法规进行动态修订，形成具有地方特色的法规体系。

立法还要注重可操作性和可行性，保证奖惩措施能够落到实处。发达国家立法效果较好的一大原因是对操作规定得较为细致，奖惩措施明确并有相关条例保证其执行。例如，在新加坡，公民违反相关规定后，除了罚款之外，还会强制其参加公共卫生活动例如清扫街道，严重者还会面临刑事责任；在德国，除了对从事循环利用的企业给予税收补贴外，还会对所有企业的包装行为进行强制性的限期整改，违反者将面临高额的罚款。不同国家依据国情环境选择了不同的奖惩措施，保障了法律法规得到顺利的实施。在我国，随着地方性法律法规的陆续出台和实施，如何保证居民和企业遵守相关规定是各个地区共同面临的问题，政府部门一方面要在兼顾效果与成本的基础上选择合理的监督手段，一方面要在法规实施前加强宣传动员活动，通过长期的不懈推动让居民接受并习惯垃圾分类行为。

4.2引入市场机制，保障系统长效运行

垃圾分类的顺利开展离不开资金的顺利流通，基础设施的更新与建设，收运体系的建立和完善，宣传教育的开展都需要大量的资金支持。不少地方政府在开展分类的过程中会陷入政府单方面持续投资的困境，这一方面给地方财政带来了巨大的压力，另一方面也很难调动起企业共同参与的积极性。因此，必须要更好地借助市场的力量，促进资金流通，提高行业活力。

从发达国家的经验来看，对市场的利用主要体现在以下两个方面：①将私营企业引入到垃圾收运和处理环节当中，新加坡、美国等国家均采用向企业购买服务的方式将地区的垃圾收运和处理服务外包给私营公司，政府则负责企业资格的审查和组织招投标，这种模式比起政府直接开展服务能够有效地通过竞争降低成本，激发企业活力。②对从事垃圾循环利用工作的企业给予政策优惠的同时，帮助企业找到自主盈利的基点。在当前的垃圾处理行业中，大量企业对政府补贴依赖严重，不具备自主盈利的能力，难以在未来带动循环经济产业的发展。政府要通过政策引导、税收优惠和合理补贴等多种方式调动企业积极参与循环利用产业，企业应通过技术创新提升盈利能力，在未来成为国民经济的重要贡献部门。

市场化的运作能够大大降低政府的财政投入，同时保障参与其中的企业有利可图，资金的流通和充分的竞争是保障行业活力的重要因素，也是垃圾分类得以长期有效推行的重要保障。

4.3明晰各方责任，落实污染者付费原则

垃圾分类中涉及到的责任主体众多，政府、企业和居民均参与其中，不同国家对于各责任主体的责任划分存在一定的差异，但基本都遵循“污染者付费”原则，即企业和居民都要为自己产生的污染负责，付费就是负责的一种方式。

垃圾分类一般由政府牵头组织实施，但是本质上是一个责任体系，需要政府、企业、居民、社会组织各尽其责，形成多元共治格局。完全依靠政府投入，在财政上和管理上都是不可持续的。发达国家在开展垃圾分类过程中普遍实行了针对企业的“生产者责任延伸制度”和针对居民的“差异化收费制度”，促进企业和居民履行源头减量和分类回收责任。生产者责任延伸制度指的是产品制造者要对其产品的整个生命周期负责，企业要自行或委托其他公司机构对自己生产的产品进行回收、处理和再利用，全过程的费用由企业自行承担，政府则通过一系列监管措施保证制度的实施，目前已广泛应用在电子废物、包装废物等领域，且使用范围仍在不断扩大。这项制度是发达国家解决可回收物回收处理问题的核心策略，实施成效显著。差异化收费制度指的是居民应当为垃圾处理过程中所需的费用负责，具体表现形式为政府或从事收运处理工作的企业向居民按垃圾产生量和类别收取垃圾处理费，用以部分或全部覆盖垃圾处理所需的费用。不同国家和地区均制定有不同的收费标准，具体形式可分为阶梯计价法、按量称重付费法、随袋征收法等，其目的均是通过差异化的收费激发居民参与垃圾分类的动力，同时促进源头减量。

我国目前处于推行垃圾分类的初期，各个城市主要依靠政府财政投入建立设施和维持运行，既给政府造成了较为严重的财政负担，也不符合“污染者付费”的基本原则。习近平总书记多次强调推行垃圾分类应形成长效机制。因此借鉴发达国家先进经验，建立起针对企业的生产者责任延伸制度和针对居民的差异化收费制度等行之有效的制度势在必行。

4.4发挥后发优势，构建智能化监管平台

在这个信息技术飞速发展的时期，各种技术与20世纪发达国家开展垃圾分类时相比早已发生了日新月异的变化，先进的技术让更加高效的管理成为可能。美国环境署曾对美国社区采取的不同差异化收费制度进行分析，认为按质量计费从减量效果上明显优于按体积收费，但由于按质量收费实行起来往往成本较高，需要先进技术的辅助，实际应用场景并不多[35]。我国新一代信息化技术如物联网、大数据、人工智能等已在生活中得到广泛应用，具有一定的后发优势，为垃圾分类的精细化、信息化、智能化监管创造了的良好的条件。

目前，我国有许多回收公司推出智能回收站等产品，通过线上APP与线下回收相结合的方式实现可回收物的高效回收，进入智能回收站的产品将得到全流程的监控，直到其得到妥善处置。这是一种智能化回收模式的成功探索，但通过互联网技术能实现的智能化垃圾管理远不仅于此。大数据技术的发展让我们有能力追溯每一件产品从生产到消费、废弃的全过程，直接锁定相关责任人；智能识别技术的发展让追溯每一个居民的投放行为成为可能；电子联单的使用让每一批垃圾的来源和去向都有迹可查。信息技术的发展极大拓宽了我们行动的广度和深度，因此，在借鉴发达国家垃圾分类开展经验的同时，要擅于将其与当下的场景相结合，运用先进的技术，构建我国垃圾分类智能化监管平台。

2020年上半年的一场疫情让我国的政务管理在信息化、智能化建设上更进了一步，也证明了我国有能力做到细致到每个家庭和个人的精细化管理，这也为接下来各城市垃圾分类的全过程智能化监管创造了宝贵的经验。

结论

发达国家的垃圾分类探索大多起源于20世纪80年代，经过20~30 a的不断努力在21世纪逐渐显示出成效，通过建成垃圾分类处理系统，降低进入终端处理设施的垃圾量，最终达到了提高垃圾回收利用水平的目标。在这个过程中，各个国家对垃圾的处理理念也都经历了从末端治理到循环利用和源头减量的转变，“减量、回收和再利用”成为各国解决垃圾问题时提出的共同方案。但是，不同国家基于不同的国情条件和发展理念，分类方法、处理方式、保障制度有所不同，可为我国推行垃圾分类提供镜鉴。

2018年，我国城市生活垃圾无害化处理率已经达到了99%[3]，无害化处理的阶段性任务已经完成，但大部分城市生活垃圾处理设施能力仍然处于“紧平衡”状态，同时整体上仍然采取混合收运与处理模式，从“量”和“质”两个方面给末端焚烧与填埋设施带来巨大的压力，垃圾处理设施建设与运行的“邻避效应”愈演愈烈；与此同时，废纸、塑料瓶、易拉罐等高附加值可回收物回收利用的前端环节仍然依赖非正规回收系统“收购”，游离于政府和行业监管之外，以废玻璃为主的低附加值可回收物绝大部分没有得到回收，也从“量”和“质”两个方面制约了资源回收效率和水平的提升。

我国现阶段采取“可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾”的四分类方法基本符合我国国情，但应根据时空条件变化而灵活调整，不宜机械地、静态地、“一刀切”地执行。在处理方式选择上，大力发展高效清洁的焚烧发电是大多数发达国家，尤其是高人口密度国家和地区的首要选择。结合我国各区域自然社会经济条件差异大、发展不平衡的现状，各个城市应根据自身条件合理选择处理方式。在分类策略上，短期之内我国各个城市垃圾分类的重点任务是进行适度干湿分离，以提高居民的参与率和获得感，促进居民养成良好的习惯，同时通过后端的生物处理实现有机物的生态循环。但是从长远来讲，可回收物的规范回收才是垃圾减量化、资源化的重中之重。我国应以垃圾分类为契机，逐步建立针对企业的生产者责任延伸制度和针对居民的差异化收费制度，调整再生资源回收行业不合理的利益分配机制，促进再生资源行业提高产业集聚度、拓展延伸产业链、提升再生产品质量，实现转型升级。我国应在垃圾收运、处理和利用环节充分发挥市场机制降低成本、提高效率的作用，在垃圾分类全过程监管中推广应用智能化技术，促进垃圾分类治理体系和治理能力现代化，形成垃圾分类中国模式，提高社会文明水平。