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第三章生态制度体系建设
第一节 生态环境保护制度
严格规划环境影响评价制度。不断健全环境影响评价等生态环境源头预防体系,对重点区域、重点流域、重点行业依法开展规划环境影响评价,近期补充和完善工业园区规划环评和旅游区域规划环评,远期大力推进土地利用有关规划和区域的建设、开发利用规划,以及工业、农业、林业、能源、水利、交通、城市建设、自然资源开发的有关专项规划环评。建立规划环评和项目环评联动机制,开展重大经济、技术政策生态环境影响分析和重大生态环境政策社会经济影响分析。
依法实行排污许可管理。持续做好排污许可证核发、变更、延续和排污许可登记动态更新。建立以排污许可证为主要依据的生态环境日常执法监督工作体系,加强排污许可证后管理,开展排污许可专项执法检查,落实排污许可“一证式”管理。做好排污许可、总量控制、生态环境统计、生态环境监测、生态环境执法等生态环境管理制度衔接,构建完善以排污许可制为核心的固定污染源监管制度体系。
健全生态司法工作机制。加强生态环境行政执法与刑事司法协作联动,推动行政执法平台与司法平台数据共享。依法加大对环境污染和生态破坏行为联合惩治力度,推动自然和文化原生态司法一体保护。依法严惩破坏野生动物资源犯罪。推进环境资源专门化审判,实行涉生态刑事、民事、行政案件和非诉行政案件“三加一”审判机制。依法加大对环境污染和生态破坏行为联合惩治力度,完善污染环境和破坏生态犯罪的量刑标准。完善环境资源多元化纠纷解决机制。建立健全跨区域、跨流域司法协作机制,推进环境资源案件跨区划管辖制度改革,总结推广共建共治的“生态司法+”工作机制。
健全完善生态环境公益诉讼制度。完善“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”生态监察模式,推行“河长(湖长、林长)+检察长”工作机制。探索建立生态环境损害赔偿制度与环境公益诉讼有效衔接机制。鼓励和支持符合条件的有关社会组织和法律中介组织积极参与环境公益诉讼。探索实行符合生态环境公益诉讼特点的办案程序和规则。
构建生态司法预防机制。加强案件审理过程预防原则的适用力度,强化能动司法,依法及时采取行为保全、先予执行措施,预防环境损害和损害扩大。建立生态环境违法信息共享平台,及时了解掌握破坏生态违法动态,提前介入。建立生态环境司法预防调研制度,加强对生态环境案件重点领域、环节、案发特点及规律的研究,制定相应的预防对策。
第二节 资源高效利用制度
建立生态环境分区引导机制。划定并严格落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界以及各类海域保护线,把土地用途管制嵌入到“三区三线”空间管控、建立健全三级管制体系。立足资源环境承载能力,落实“三线一单”,建立动态更新和调整机制,完善生态环境分区管控体系。加强“三线一单”在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面的应用。
深化自然资源资产产权制度改革。实施自然资源统一调查监测评价,全面推进各类自然资源统一确权登记,厘清自然资源资产产权主体,完善自然资源资产产权体系,健全自然资源资产负债表制度,切实强化自然资源整体保护。到 2025年,全面建成归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的自然资源资产产权制度。
健全自然资源监管体制。加强自然资源的产权登记和产权转化,建立明晰的资源产权关系和多样的所有权体系。明确国土空间的自然资源资产所有者、监管者及其责任。建立自然资源产权的初级和二级交易市场,创建包括买卖、承包、租赁、招标、拍卖、股份合作等在内的多种产权交易形式。引入自然资源产权代理者竞争机制,开展政府间引入准市场化的代理竞争,并探索建立多种方式的授权管理或委托代理的制度。完善自然资源资产用途管制制度,明确各类国土空间开发、利用、保护边界,实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。
开展自然资源价值核算。建立健全生态产品价值核算机制,借鉴武夷山、厦门生态产品价值(GEP)核算经验,建立健全适用全市生态产品价值核算体系,出台全市生态产品价值核算指南和技术准则。
建立生态产品价值实现机制。持续推动生态产品市场化改革,探索不同资源禀赋生态产品价值的实现路径、发展模式和收益分配机制,健全完善生态产品市场交易机制。落实排污权、碳排放权交易市场制度建设,深化用能权交易试点建设。建立归属清晰、权责明确、监管有效的产权制度,培育形成多元化的生态产品市场生产、供给主体。创设生态产品及其衍生品交易市场,建设有效的价格发现与形成机制,形成统一、开放、竞争、有序的生态产品市场体系。健全生态产品经营开发机制,根据不同资源禀赋培育发展“海洋生态银行”“水生态银行”等自然资源运营管理平台,建立特色化发展模式和收益分配机制。
完善多元化生态补偿制度。健全政府主导与市场运作相结合的生态保护补偿机制,建立生态环境保护者受益、使用者付费、破坏者赔偿的利益导向机制。完善重点流域生态补偿机制,推进莆田市木兰溪流域生态补偿常态化、长效化。对全流域、森林、湿地、耕地、海洋等自然系统予以保护补偿。探索建立资金补偿之外的其他多元化合作方式。
第三节 生态保护和修复制度
完善流域生态环境综合治理机制。深化“河湖长制”,强化水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作属地责任,完善河湖管护标准体系和监督考核机制,加快推进木兰溪等重点流域生态环境综合治理。巩固按流域设置环境监管和行政执法机构试点成果。加强跨区域跨部门水质信息沟通,构建流域上下游水量水质综合监管系统、水环境综合预警系统,建立上下游联合交叉执法和突发性污染事故的水量水质综合调度机制。
完善海洋环境治理机制。探索推行湾(滩)长制管理体系,建立流域污染治理与河口及海岸带污染防治的海陆联动机制,推进涉海部门之间监测数据共享、定期通报、联合执法。完善陆源污染物排海总量控制和溯源追究制度,持续推进莆田蓝色海湾整治项目。选取湄洲岛等地探索海岛生态文明建设途径,开展污染物入海减排治理、海洋生态保护与修复、海洋文化宣传教育等示范工作,建立和完善海陆一体化海洋环境保护管理机制。
建立农村环境治理体系。构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的农村环境治理体系。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度,加快推进农药、农膜减量化以及畜禽养殖废弃物资源化和无害化,鼓励生产使用可降解农膜。鼓励市场化、专业化建设和运行管护,构建村庄人居环境管护长效机制。引导有条件的地区将农村环境基础设施建设与特色产业、休闲农业、乡村旅游等有机结合,实现农村产业融合发展与人居环境改善互促互进。
全面推行林长制。建立林长制部门协作机制,明确工作职责,推进“严格森林资源生态保护、加快森林生态系统修复、深化林业综合改革、加强森林资源监测监管、强化基层基础建设”等主要任务落实到位,构建党政同责、属地负责、部门协同、源头治理、全域覆盖的森林资源管护长效机制。
健全生态保护补偿机制。建立市场化、多元化的生态保护补偿机制,完善流域生态保护补偿机制,以改善流域水环境质量和促进上游及欠发达地区绿色发展为导向,全面建立统一规范的全流域生态保护补偿机制。完善重点生态区域资金支持机制,进一步加大对重点生态功能区等区域的转移支付等资金支持力度。完善森林生态保护补偿机制,推进天然林补偿,探索以森林植被碳储量为切入点的市场化生态保护补偿。完善海洋生态保护补偿机制,对海洋生态环境进行修复和保护。
全面推广生态环境修复机制应用。坚持打击犯罪和修复生态并举,全面推进生态恢复性司法工作机制的创新和应用,推广延伸适用领域。创新和完善“多层修复、立体保护”的生态司法修复模式,持续推动生态环境修复机制与认罪认罚从宽制度深度融合,提高司法公信力和亲和力。
第四节 生态环境保护责任制度
完善党政领导干部政绩差别化考核机制。根据不同主体功能区的特点和要求,建立党政领导政绩差异化考核评价体系。完善考核机制,突出将绿色发展和生态文明作为党政领导干部政绩考核的重要内容,增加资源消耗、环境损害、生态效益等指标在经济社会发展综合评价体系中的权重,形成“绿色政绩”用人导向考核机制。
建立生态文明目标评价奖惩机制。结合高质量综合绩效评价开展绿色发展年度评价,强化评价结果运用。探索试行与主要污染物排放、生态环境保护落实情况挂钩的财政政策、生态补偿机制,完善企业节能减排奖惩机制、排污权交易制度、生态环境损害赔偿制度,建立健全体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制。
实行生态文明责任追究制度。严格执行《福建省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则(试行)》等制度,落实“党政同责、一岗双责”制度和生态环境损害责任终身追究制度,强化各级领导干部牢固树立绿色发展理念,履行好生态保护职责。
完善领导干部自然资源资产离任审计制度。加快自然资源资产和生态环境大数据审计分析平台建设,实现审计一线作业与后台分析一体化。量化、细化审计评价指标体系,全面、客观评价领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况。探索建立基于自然资源资产负债表的领导干部自然资源资产离任(任中)审计制度。
实行生态环境损害赔偿制度。深化生态环境损害赔偿制度改革,加强案例线索筛查、重大案件追踪办理和修复效果评估。做好生态环境损害赔偿审判工作,按照有关法律规定、依托现有资源,由生态环境审判庭审理生态环境损害赔偿民事案件;结合实际案例,积极探索研究符合生态环境损害赔偿需要的诉前证据保全、先予执行、执行监督等制度;逐步开展环境证据规范化研究,推动行政执法证据向司法证据有效转换;探索建立生态环境损害赔偿诉讼审判过程专家辅助人制度,充分发挥专家在审判过程中的技术把关作用;根据赔偿义务人主观过错、经营状况等因素试行分期赔付,探索多样化责任承担方式。到2025年,进一步构建完善责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的生态环境损害赔偿制度。
第五节 建立健全现代环境治理体系
构建规范开放市场。深入推进“放管服”改革,全面实施市场准入负面清单制度,打破地区、行业壁垒,平等对待各类市场主体,引导各类资本参与环境治理投资、建设、运行。完善公平竞争审查和公正监督制度,规范市场秩序,加快形成公开透明、规范有序的环境治理市场环境。健全第三方治理环境监管机制,依法依规建立第三方环评、监测、治理失信机构黑名单和联合惩戒机制。
创新环境治理模式。在环境公用设施、工业园区、重点行业等领域推行第三方治理,探索治理企业跟投业主项目模式和区域化、一体化环境综合服务模式。开展生态环境导向(EOD)开发模式试点,探索建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制,实现生态环境治理与产业经济发展的充分融合。
健全价格收费机制。严格落实“谁污染、谁付费”,健全“污染者付费+第三方治理”机制,建立健全第三方污染治理鼓励政策。实施非居民用水超定额累进加价制度。按照补偿处理成本并合理盈利原则,完善污水垃圾处理收费政策。落实差别电价政策。
健全企业环境信用体系。完善环境信用评价和绿色金融联动机制,持续开展企业环境信用动态评价和应约评价。依法依规建立排污企业黑名单制度,将严重环境违法企业纳入失信联合惩戒对象名单,将其违法信息记入信用记录,并按照有关规定报送至省公共信用信息平台,通过“信用中国(福建)”等网站依法向社会公开。依照失信惩戒措施清单,根据失信行为的性质和严重程度,采取轻重适度的惩戒措施,确保过惩相当。
健全环境治理全民行动体系。完善公众监督和举报反馈机制,充分发挥“12369”环保举报热线和网络平台作用,畅通环保监督渠道。加强舆论监督,鼓励新闻媒体对各类破坏生态环境问题、突发环境事件、环境违法行为进行曝光。引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动。发挥各类社会团体作用。工会、共青团、妇联等群团组织要积极动员广大职工、青年、妇女参与环境治理。行业协会、商会要发挥桥梁纽带作用,促进行业自律。加强对社会组织的管理和指导,积极推进能力建设,大力发挥环保志愿者作用。
构建环境信息公开制度。建设环境信息综合化管理平台和信息发布平台。深入推进环保政务公开,对重大环保政策、环境质量数据、污染排放数据、环境处罚信息等进行全面公开,加强重特大突发环境事件信息公开。完善环境信息公开考核评议、环境信息举报调查、环境信息监督检查、环境信息公开责任追究等制度。加强环境舆情动态监测、分析和跟踪,完善突发环境污染事件和群体性事件应急响应机制。建立环境数据分级分类开放共享制度。
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