新形势下我国工业园区水污染减排机制的构建研究

2.2工业园区水污染减排全过程运行管理现状

从全过程控制的角度看，工业园区的水污染减排可以分为源头减排、末端减排和循环利用减排3个阶段。此3阶段相互制约、相互促进，共同构成工业园区水污染减排的闭环系统。图2详细展示了3个阶段的实施主体及具体减排方式。

图2工业园区水污染全过程减排系统

调查显示，园区平均仅有22.6%的企业开展清洁生产审核。企业污水处理设施的建设根据排污情况确定。企业污水处理设施的实际运行负荷率仅为设计值的一半左右；经企业预处理后，出水的碳氮比均有不同程度的降低；在污水处理和日常监测中企业主要关注COD、BOD5、氨氮等常规指标，对于排放标准中涉及的其他众多特殊指标基本处于不处理、不监测、不控制的状态。企业再生水回用比例普遍不高，而这受到多重外部因素的影响，如再生水价格、管网建设情况、再生水水质水量等。

工业园区的污水厂总体上可分为2种运营模式，即政府运营和第三方运营。2种运营模式各有利弊。调查显示，污水厂的平均负荷率为49.6%，且不少污水厂因进水的碳氮比过低，需要通过添加葡萄糖的方式增加碳源。由于园区通常采取生活废水和工业废水统一处理的模式，污水厂并未针对工业废水采取特殊处理工艺，导致园区排放的一些特殊物质如有毒有害难降解物质被忽视，未纳入正常处理和监管环节中。

工业园区层面的水资源循环利用实质是在园区层面实现水资源的重新分配，实现水资源的优化供给。目前工业园区的水资源循环利用更多的是通过行政手段和经济手段从企业层面推进，从园区层面进行产业链构建以实现资源循环再生利用的园区比例很小。调查显示，制定了污水回用管理办法的园区数量占总园区数量的20%，建有再生水回用管网的园区占25%，实现再生水回用的园区占14%，在园区层面实现水资源梯级利用仅占3%。

3现行工业园区水污染减排机制存在的问题

目前从法律法规到具体的落地政策均未体现将园区作为一个特定区域、特定系统的管理思路。尽管冠之以“工业园区”的名，但未形成“工业园区”管理之实。基于工业园区环境管理的内涵，评估园区现行的减排机制，可以看出当前我国工业园区污染减排存在以下几方面的问题。

3.1缺乏区域化的环境管理政策

政策层面的园区环境管理主要是通过约束企业达到环境管理的目的，而未针对园区的特征进行优化管理。如《关于加快推行清洁生产的意见》强制要求“双有”（使用或排放有毒、有害物质）和“双超”（超过排放标准或者超过总量控制指标）企业开展清洁生产审核，这是典型的以企业为管理对象的管理政策。其他诸如环评、总量控制、排污许可等，其管理对象均为企业，责任主体亦为企业。

实施层面的园区环境管理，亦未形成工业园区是特定工业聚集区的管理理念，成为实质上的独立的工业点源管理。如工业园区的总量控制和污染减排并不以园区作为核算单位，而是根据国家和地方发布的重点污染源清单，直接控制园区国控源、省控源或地方重点控制源的污染物排放。

工业园区是一个客观存在的工业企业聚集区域，实行园区区域化管理，在安全经济性上，可以降低管控风险、节约管理成本；在环境效益上，可以实现园区环境质量目标和可持续发展；在管理体制上，可以将企业管理和园区管理融合，提高管理效率。

3.2缺乏系统化的减排体系设计

工业园区系统化的减排机制设计主要体现在企业预处理、污水厂末端处理和水资源再生回用3个环节之间的有效衔接，通过对3个环节的优化控制，实现出水的稳定达标和减量排放。

目前的减排体系处于“各自为政”的状态，即企业只保证其预处理出水达标，不管出水对污水厂的影响；污水厂只保证其末端出水达标，无法管控来水水质和水量，亦不考虑出水再生利用等问题；而水资源再生回用在园区基本可有可无，甚至有的园区已经建好再生水厂却闲置不用。总体上讲，目前工业园区缺乏系统化设计主要体现在3个方面：

（1）企业源头控制与污水厂末端集中控制不协调。调研过程中常常发现企业污水处理设施负荷率不足50%、污水厂负荷率不足50%的情况，这是园区层面缺乏系统化设计导致污水处理设施重复建设的问题。同时，经企业预处理后的水BOD5降低，进入污水厂的水因碳氮比过低导致污水厂需要购买额外碳源，造成处理成本的无谓增加。

（2）缺乏对特征污染物排放的有效控制。由于工业园区多种行业集合，各行业排放的污水经过相互作用极易形成有毒有害难降解的污染物，同时，某些行业亦直接排放特征污染物。但在目前的减排管理体系下，企业仅保证其出水COD、BOD5、氨氮等指标达标排放，特征污染物的处理基本处于空白状态，因此特征污染物对污水厂造成的冲击甚至导致污水厂生化系统崩溃，在目前的减排体系下亦不可避免。

（3）在现行减排体系下，再生水利用处于边缘角色，并未作为减排系统的重要组成得到重视。

3.3缺乏规范化的减排管理制度

从水资源的全生命周期看，水资源的取用涉及到水务部门；水资源的消耗、污水的生产以及预处理涉及到企业；污水排放管网的建设和管理涉及到市政建设部门；污水的末端处理涉及到污水处理厂；企业污水排放口和污水厂排放口的监管涉及到环保部门。由于制度上缺乏对多利益相关方协商程序的约定和安排，造成园区污染减排管理效率低下。

（1）园区各部门在污染减排管理中的职责与权限缺乏相关界定，因责权不清导致相互扯皮，同时也造成管理的空白地带。

（2）园区企业、园区管理部门、园区环境运营商以及当地环境监管部门之间缺乏协同管理，互动协作与制约监管不力，造成减排管理成本增加、效率低下、效果有限。

（3）与明晰的责权和协同化管理相配套的园区减排管理程序普遍缺失，各部门、各减排单元在实施过程中行无所依，既没有明确的目标，又没有切实可行的路线方法，导致园区减排目标无法实现。

3.4缺乏可持续的减排运作模式

工业园区可持续的减排运作模式指工业园区的减排管理模式能持续、稳定地保证减排目标的实现，其核心是减排管理的可持续性。目前工业园区并未针对减排管理设置相关的职能并配备相应人员和设备，而只是采用常规的管理方式对排污企业进行定期或不定期检查，既无法做到实时监控，又无法有效遏制企业偷排漏排的情况，同时园区环保管理人员还疲于奔命，无论在技术上还是效果上都难以满足减排管理的需求。

调查显示，50%的工业园区未单独设置环保部门，多是与安全监管一起，成立安全环保部，相应的环保管理人员仅有2~3人。工业园区的企业聚集特性决定了园区企业众多，少则几十家企业，多则几百甚至上千家企业。如此众多的企业和繁重的监管职能与如此稀少的环保人员形成了突出的环境监管矛盾，而这也是园区减排管理不可持续的根源所在。

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