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六、监管体制
围绕区域大气污染监管进行体制创新
记者:《大气污染防治法》的监管体制应如何调整?
常纪文:目前,环境保护界流行这样一种看法,就是环保部门承担了太多不应承担的责任,比如安全生产事故导致的环境问题,能源消耗导致的环境问题,规划不合理导致的环境问题等,其法律责任往往都是由环保部门承担。总而言之,就是别的机构行使了权力,而其造成的环境污染等责任则由环境保护部门承担。
对这一现象应当予以重视。国家正在加强生态文明体制改革,因而建立统一、协调、有效的环境监管体制迫在眉睫。虽然新修订的《环保法》未对环境监管体制作出实质性调整,但是在修改《大气污染防治法》的过程中,可以对此作出细致的调整规定,从而有效发挥环保部门的统一监督管理作用。
建议将统一监督管理细化为“统一指导、协调和监督”,并明确环境保护部门在大气污染防治工作中的职责手段,其中包括区域大气污染防治方面的指导方式、协调方式和监督方式,如约谈、通报、考核等。
记者:针对区域污染特点,大气污染防治监管体制如何创新?
常纪文:由于区域大气污染联防联控针对的是区域间的大气污染危害,涉及区域之间监管的对接、统一和协调,因此,需要对现有的大气污染防治监管体制进行创新。
建议在征求意见稿第五条增加第三款,“跨区域的大气污染防治工作,由共同的上级人民政府统一指导、协调和监督,必要时建立区域大气环境保护机构,统筹协调区域内大气污染防治工作。”
在此基础上,在第五章“重点区域大气污染联合防治”中,规定区域内既发挥各自灵活性又保护区域内整体大气环境质量的统一行政规划体制、统一环境保护共治体制和机制、协调执法体制和机制、统一举报体制和机制、统一监测网络组织体制和机制、统一应急体制和机制、统一污染物排放总量分配体制和机制、统一排污权交易体制和机制、统一大气污染治理市场化体制和机制。另外,如果有可能,建立区域间协商体制和社会监督体制,特别是司法监督体制。
七、主要制度
形成点源和区域大气污染防治措施相衔接的措施体系
记者:区域大气污染防治主要制度设计上还有哪些需要完善?
常纪文:主要制度是指支撑法律的主要措施体系。不同的专项法律,应当有针对自己的法律调整对象的特殊调整措施。
对区域大气污染防治工作,欧美等发达国家和地区普遍实行区域空气质量监测、评价和信息共享制度;区域排放上限与核查制度;区域管理和协调制度。
征求意见稿第七十条明确,建立区域空气质量监测、评价和信息共享方面的制度。下一步,应当制定监测体系的标准化、规范化、区域化和协调化,以及统一评估的规定。
在区域排放上限与核查制度方面,我国除了区域总量控制受到法律肯定以外,其他具体制度仍然停留在规划、行动计划和区域合作协议层面。
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