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不过,在区域排放上限方面,一些地方的立法已经开始在这方面迈出创新的步伐,如《北京市大气污染防治条例》第四十二条,确立了区域污染物总量减排目标。
在核查制度方面,我国目前仅仅针对行业建立了核查制度和相应的法律责任追究机制,对区域的排放总量控制仍停留在建立检查制度阶段而不是更高一层的核查制度,此外还缺乏区域内的省际报告和省际污染排放超量补偿等制度。
记者:区域管理和协调如何调整?
常纪文:征求意见稿就大气污染防治重点区域的划定、区域大气污染防治规划的制定、有关标准和淘汰名录的制定等重要问题做了特别规定,建立了重点区域的煤炭总量控制等法律制度,但未对区域污染物排放总量指标分配、区域核查等制度做出明确规定。
总的来看,在区域管理和协调方面,以前中国的区域管理范围主要集中在大气污染防治重点城市制度中的“重点城市”,现在通过规划逐步扩展到污染比较严重的重点区域。两者相比较,前者的国土覆盖比例要比后者大得多,后者的覆盖面积约132.56万平方公里,仅占我国国土面积的13.81%。目前,还没有将那些空气污染不严重或者具有污染风险的区域纳入区域管理的范围。
建议对我国的大气环境质量进行区域分级,然后依级别进行管理。对属于污染严重级别的相邻区域,则加强区域间的污染联防联控。
八、法律机制
形成包括空气质量目标、跨境污染防治、区域守法监督等在内的机制体系
记者:空气质量目标机制有哪些不足?
常纪文:法律机制是让法律制度发挥作用的具体措施和方法。
这次《大气污染防治法》修改在空气质量目标机制方面创新力度很大,虽未设“环境空气质量监督管理”专章,但体现了基于目标管理角度开展监督管理的思想。
但是,一些目标管理规定,如环境空气质量标准、排放标准的制定,环境空气质量目标责任的落实,地方大气污染防治规划、环境空气达标方案的制定,以及城市内部功能区的布局等,都局限于各自行政区域的小格局之内,与大气污染物的区域扩散和区域影响性的特点不一致。因此,需要在区域大气环境目标监督管理大框架之下进一步创新。
记者:跨境污染防治合作机制有什么欠缺?
常纪文:在跨境污染防治合作机制方面,新修订的《环保法》的规定和有关规划、计划等,自上而下地规定区域合作的原则、内容、程序和方式,建立了目标任务分解、年度考核、中期评估和终期考核等机制,确立了以区域联席会议为主要形式的协调机制,重大监测信息和污染防治技术共享机制,区域联防联控与应急联动机制,煤炭消费总量控制机制,联合执法监管机制,规划及重大项目环境影响评价会商机制等具体的措施和方法,形式非常健全。
但是这些机制仅存在于规划、行动计划和地方立法层面,没有上升到国家法律层面。其普遍性和强制适用性需要通过修订《大气污染防治法》予以巩固和发展。
另外,国家层次的信息通告与报告机制,以及向公众、环境组织、消费者组织、敏感人群、相关卫生保健机构的定期通报制度不健全,并且还缺乏各省向国家和其他行政区域通报污染警戒阈信息的规定,甚至尚未健全关于雾霾、光化学烟雾、二氧化氮、氮氧化物的联合控制机制,区域性的酸雨危害还没有得到有效控制,这些均需要通过制定新的法律措施予以解决。
虽然征求意见稿第六十四条规定“国家建立重点区域大气污染联防联控机制,统筹协调区域内大气污染防治工作”,且在其他条文中对以上大部分内容都有所涉及,甚至有的规定设置得也比较具体,但是区域评估、联席会议、总量分配、技术共享、区域市场等规定的缺乏或者不足,使得整个跨区域污染防治合作机制的系统性、可实施性有所欠缺。
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