胡静：污染场地修复的行为责任和状态责任-北极星环境修复网

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根据多个国家和台湾地区的立法例，污染场地修复私人责任主体包括污染者和污染场地权利人。行政机关基于及时且有效修复污染场地的目的，有权命令污染场地权利人承担修复责任，污染场地权利人担责后可以向污染者追偿。污染者是终局责任人，其基础是因果关系和与人的连接，属于行为责任，体现污染者负担原则。污染场地权利人在时间上往往作为第一责任人，其基础是对场地的管领力和对物的连接，属于状态责任，体现场地控制者负担原则。污染者负担是首要的，场地控制者负担是补充性的，在适用污染者负担原则存在困难情况下，适用场地控制者负担原则。

一、问题的提出

我国早已制定《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》等环境要素保护的单行法，唯独缺乏将土壤作为一个独立的环境要素进行保护的单行法。我国现在正在起草《土壤污染防治法》。污染场地修复责任主体范围的界定原则是污染者负担原则，这属于行为责任。大气污染、水污染、海洋污染等责任的归属都依据污染者负担原则判定，场地修复责任主体范围界定并没有拘泥于该原则，而是发展出由土地权利人在一定条件下承担状态责任的通行做法。本文拟以现行境外相关立法例为素材，研究场地修复的行为责任和状态责任。

本文中，“污染场地”指由行政机关确定的需要实施修复的地块、场址、场所、土壤等等。“修复”取广义，包括针对土壤采取的以污染治理为目的的事后措施和直接服务于这些措施所做的调查、计划或者其他准备。针对污染场地的事后措施包括清理污染和整治土壤的措施。清理污染指清除已经存在的土壤污染物或者固定污染物以防止污染扩散，旨在保证其无害性。整治土壤指使被损害的土壤质量达到满足一定土地功能的状况，旨在恢复其有用性。“修复责任”限于针对土壤的行为，并不包括因行政违法导致的财产罚，只要其与修复土壤有直接关联，无论是否由违反法定义务所致，都属于“修复责任”。修复责任形式上可能是责任主体实施修复行为，也可能是承担修复费用。土壤修复责任属于公法责任而非私法责任，行政机关关于修复对象、修复责任内容等的决定具有公定力。行政机关的行为具有优先于个人的意思力，可以单方面决定个人的权利和义务，直到被有正当权限的机关取消或者确认其无效为止，是受到“合法的”推定，相对方不得否认其效力。[2]本文讨论的修复责任仅指私人的修复责任。虽然会涉及到私人责任主体不明或者缺乏修复能力或者情况紧急，由行政机关实施修复而成为事实上的修复责任主体，但不是本文重点。

二、大陆法系国家和地区的立法例

(一)德国

德国在1998年3月17日出台《土壤保护法》，该法于1999年3月1日生效。修复对象包括出现有害变化的土壤和污染场址。土壤出现有害变化和污染场址的认定遵循法定的标准和程序。

1. 责任主体范围

造成土壤有害变化或者污染场址的当事人及其概括继受人，不动产所有者和占有者，有义务修复发生有害变化的土壤、污染场址以及土壤有害变化或污染场址导致的水污染。一旦污染物出现，要考虑排除污染和固定污染的措施以永久性防止污染物扩散。上述措施不可能采取或者不能合理采取时，其他保护和限制措施应该被实施。被商业法和公司法要求对拥有不动产的法人负责的人在法人需要对土壤有害变化或场址污染负责时，有义务实施修复;放弃财产所有权的人，也有义务实施修复。不过，这不适合这类当事人，即在污染行为发生当时，当事人预计对土壤的影响不会发生，因为他已经达到合适的法律要求，而且其善良诚信值得保护，对此应该进行个案考虑。德国《土壤保护法》沿袭传统警察法和安全秩序法的原则，污染行为人的行为只要与污染结果有直接因果关系，不论是否有可归责事由，都应负担土壤污染整治义务。

德国联邦宪法法院在2000年作出了两起关于土壤污染状态责任的的判决。法院认为，土地所有者或者占有者责任属于状态责任，因其对于土壤居于有管领力的状态。状态责任人在获得财产时知道违反秩序的事实或者至少知道类似状况的事实，必须承担秩序法上的法律责任。联邦宪法法院法官在有关裁定中指出：财产所有者没有任何形式导致污染，也没有在购买土地时有所认识，而对于工业化的后果负担责任，是不合适的，因为没有具体以及与危害原因的关联性所存在的利益。因此，土地所有者在购买时知道土地受污染的，应承担修复责任。

另外，不动产的前所有者在1999年3月1日后转让不动产，知道或者应该知道相关土壤有害变化或者场址污染的，有义务修复。其免责条件是，购买不动产时，相信不存在土壤有害变化或污染场址，而且他的相信值得保护，对此应当在个案中加以判断。

因此，德国污染场地修复的责任主体包括：污染者及其概括继受人，土地的所有者或者占有者，土地的前所有者，放弃财产所有权的主体。

2. 责任主体之间的关系

涉及到多方义务当事人，不论义务形式如何，当事人有权在彼此之间索赔。没有其他处理方案的情形下，提供赔偿的义务和程度，应当取决于一方或另一方造成危害或损害的程度。准用民法典有关规定，细节上可作必要变更。按照民法典有关规定，连带债务人中的一人无法偿还所分担款项的，其无法偿还部分由其他有分担义务的债务人负担。可见，多方责任主体对外承担连带责任，实施修复的主管机关也有权向义务人索赔。土地所有人所负担的土壤污染修复费用，可以依法向污染者求偿。不过，污染者有破产或倒闭的情形，土地所有人实际上承担最后的责任和费用。

延伸阅读：

风险管控思路应贯穿场地修复全过程

原标题：【思想之光】胡静：污染场地修复的行为责任和状态责任

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