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《新理财》:PPP项目的资产产权、经营权和收益权能否用来融资?
王守清:PPP项目的资产产权一般是不能给社会资本用来融资的,只能给经营权,这是由于PPP项目提供的是公共产品或公共服务,但也要具体情况具体分析。打个比方,购房者向银行贷款,如果不还贷,房子归银行所有,银行可以拍卖处置。但对于路和桥这种公益性强的公共项目,政府如果把其产权交给社会资本,社会资本抵押或质押给金融机构贷款,一旦不能还本付息,路和桥就归金融机构所有,会带来很多问题。因此在PPP中应用最早和最多的BOT模式下,就只给经营权而不是产权。不过另一些项目,如水厂或电厂,也有把产权给社会资本的,但也只是有限产权,其目的是让社会资本融资,而且给了产权,就必须SPV监管帐号,必须限制资金的使用等。
我国政府曾在这方面出过问题。一家民营企业投建污水处理厂后,运营不下去,要求政府回购。当时人们都认为污水处理厂是民营企业投建的,产权应该归企业。从商业属性出发,这个逻辑没错,但污水处理是公共产品,政府给社会资本的产权,一定有特定的期限、特定的范围和特定的目的,终极产权仍属于政府。从这一要求看,社会资本没有达到政府的要求,即便血本无归,政府也没有很强的理由回购,当然,这里涉及很多法律问题,目前有空白。
另外,虽然中央部委近年的文件已明确可质押经营权和收益权给金融机构,但物权法未明确可质押;即使可以,如何办理登记?是否可以转让?而且,因为银行法不允许银行经营,即使允许,银行也不会经营。再如政府投资建设时产权是国家的,做TOT模式,产权要移交给社会资本,这与国资委的相关要求也是冲突的,即TOT涉及的资产让渡文件不匹配等。
总之,产权是个非常复杂的问题,这个问题一定要在PPP立法上解决,不然推行PPP会很难。
《新理财》:能否介绍一下您提到的金融机构参与PPP的三种具体融资模式?
王守清:这三个模式不是我首先提出来的,我是记录整理再加上我个人的理解和解读。
第一种是A+B模式。A为工程公司,出90%的资本金和贷款,允许快进快出(类似BT)。工程公司出资高,是因为做完项目后,工程公司能通过工程款收回大部分投资;B为运营公司,出10%资本金和贷款,要考虑长远的维护运营。这是一个优势互补、产业链集成优化的组合模式。这种模式在现实中很多,但不同类型的项目一定有不同的股东,且不同的股东占的股份是有规律的(有相对固定的比例),以此出发,90%的要求对某些类型如运营成本占比高的项目可能太高,对工程公司风险较大。
第二种是股+债+贷模式。即小股大债,就是投资者和金融机构共同出资本金,但金融机构持有的股份不是同股同权,只通过赚取利息承担相应风险,类似于夹层资金,实现项目全过程风险分担。这种模式只适用于好项目,需要严格规范运作,政府须公布财政收入与债务并增信。这里的“股+债”就是明股实债,债则是真正的贷款,不太符合财金[2015]57号文件的精神。
第三种是工程企业与产业基金组成联合体。产业基金控股,工程企业完成建设,解决资本金问题;产业基金负责融资,解决降低融资成本的问题;政府提供担保、必要回购和补贴承诺。注意:政府为投资者提供融资担保目前多是违规的,合规的担保则是非融资担保和支持,比如政府给予金融机构直接介入权,在SPV不能还本付息时可以接管SPV和项目。对于回购,3年期左右的回购本质就是BT,更长期特别是10年期左右的回购是可以的,关键是这个期间企业有在经营项目、承担维护运营责任,否则就是拉长版BT.
《新理财》:为何要提出让有实力的融资平台公司提供各种支持?
王守清:融资平台公司即城投公司是国有企业,现在政府不能为PPP提供担保,但与政府债务脱钩的平台公司可以提供担保,也可以参股SPV.这是在我国特有的政治和文化下的一种缓冲措施。以前外商来华投资,我们常常建议他们找当地对政府有影响力的国企合作。这是因为仅靠合同,一旦政府违约就上法庭,后果会很严重。国企能在其中起到缓冲的作用,如政府不能及时支付可以让国企代为支付。这其实也就是我讲课时常提到的——做PPP也要讲政治,不能让政府没有面子下不了台阶。
需破除外部阻碍
《新理财》:根据上面介绍,实际上很多外部因素影响了PPP的融资和推进?
王守清:是这样的。比如在当前环境下,仅靠一个部门来推动PPP而其他部门不配合,项目会很难推进,效率低。我一直建议,要想顺利推行PPP,最好上层成立一个有形的行政机构,如果成立不了,成立一个无形的部际协调机制,财政部、国家发改委都可以牵头,但一定是他们和其他行业主管部委都参加。地方上则应该由主管的市长或者副县长牵头,成立一个由所有相关职能部门参与的工作小组。这个小组就相当于一个协调机制,平时各部门负责自身该做的事,不懂之处可以找咨询机构,咨询机构向小组汇报;所有问题小组成员都要拿主意,包括是否符合法律法规、操作流程等。之后将实施方案和合同草案上报市委常委决策和本级人大通过。此外,这些协调机制还有利于很多其他问题的解决,比如不同部门的观念问题、部门政策统一问题、法律法规协调问题、财政政策透明问题、税收问题等。
在推进PPP时,财政部的大方向是对的,其中三个手段非常重要:一是财政承受能力评估,二是物有所值评价,三是PPP综合信息平台。其中第三个最关键,有利于公开和公平,财政部提出,任何PPP项目,只要不录入综合信息平台,财政原则上不安排支出,这对规范PPP是很有效力的。当然,也要看信息公开到什么程度。我认为合同文本和财务数据(特别是产品/服务的单价)也要公开透明,只要公开,即使业外人士不看,业内人士会看,我们研究人员也会看,看了就可以评论、指出问题。因此,我觉得今年起的PPP项目会更规范地运作。
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