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从法律的角度,这种标准模式属于简单易行的控制模式,其优势明显可见:首先,标准的确定性强。对于土壤污染修复义务的最终效果要求都通过具体数据限额表达,修复责任主体对修复义务内容可以有比较明确的预期。其次,监管难度较小。环境监管部门对污染土壤的验收能够确切以监测、检测数据为限,是否符合法定修复要求一目了然,监管程序也相对简单。再次,土壤修复义务的设置与修复目标相关联。对于农地、蔬菜地、茶园、果园等与农业、林业有关的土壤,最主要的污染防控目标是阻止污染物从土壤进入农作物进而进入人类的食物链,而非直接的人体接触,通过土壤中污染物浓度限制的方式加上相应作物的科学选择,可以有效实现食品安全目标。
当然,这种修复标准模式的弊端也非常明显。标准限值模式对标准所规定的所有土壤均统一适用,即便有分级分类规定,对于同一类土壤统一适用相同的污染限值——对于所有同一类的修复对象,法律所规定的修复达标水平都是一刀切的模式,并不考虑地块与地块之间的特征差别,也不考虑修复过程中随时可能出现的其他因素的影响,甚至未考虑标准适用时对于不同背景值的地块达标的可能性。而且,囿于先验知识和技术的限制,事先罗列的污染物类型是否充分、限值是否能够真正保证土壤环境修复目标的实现,一直是我国土壤环境质量标准体系饱受诟病之处,以此为基础的土壤污染修复义务虽然简单易操作,但实际效果是否能实现保障人体健康和维持土壤功能可持续利用确实令人质疑。
(2)风险管控模式
风险管控模式是环境标准体系的发展趋势,尤其在土壤污染治理领域,污染场地风险管控标准的“走红”趋势以2014年出台的四个污染场地修复技术导则为证。这种模式的特点是:第一,注重操作过程规范化,并不以污染物限值为规制方法,通过规范修复操作规程确保修复目标设置科学性。以《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4-2014)为例,该技术导则并未规定具体某一项污染物或某一类污染物的具体数据限值,而是规定污染场地土壤修复的基本原则、工作程序、选择修复模式、筛选修复技术和编制修复方案。第二,以风险为导向开展风险调查、风险评估和风险预防,双向考虑土壤污染物毒害风险及接触人群的暴露途径和敏感程度,根据修复对象的综合风险评估和其他具体情况决定修复结论确定修复方案或替代方案。风险控制标准以人体健康风险为控制核心,采用致癌风险系数和风险控制值的表达方式,土壤污染修复义务并不是单一的“合格”与“不合格”的判断标准,而是根据不同的风险系数和社会成本等因素选择安全、合理的修复方案或土地用途。
风险管控模式在确定土壤修复义务标准上具有灵活性优势——根据具体地块的污染物背景值、人体暴露途径、接触人群敏感度、土壤未来用途等多方面的因素综合评价土壤风险并确定相应的修复方案或替代方案。而且,对待具体地块的具体条件,诸如土壤背景值、周围产业环境影响、土壤与地下水之间的物质流通等,做出具体场地风险调查评估结论,比起标准限值模式的一刀切做法在处理具体土壤修复问题上当然更加细致有效,可筛查达标仍有风险(达到土壤质量标准但仍有暴露风险)地块。当然,这种修复标准模式耗费的时间、人力物力成本远比限值模式高,操作过程更加复杂,不仅加重土壤环境修复责任人的责任成本,对修复人员、验收方等有更高的专业要求,且合理风险的保持在修复工程完成以后或许面临长期的维护义务。
三、两种标准模式的制度运化———以风险社会理论为分析工具
环境修复标准的制度安排在社会范畴中的科学与否不仅取决于其技术论证(以数据、符号和单位等为表现),更在于透过环境修复标准的体系设置对相应社会主体利益的合理取舍。“(在科学技术的发展中)自我批判的制度化是十分重要的,因为在很多领域,没有适当的技术知识,风险以及规避它们的可选择的方法都是不可能被认识到的。”反观我国现有的土壤污染修复标准体系,虽然环境标准本身(甚至环境法本身)都是风险分配临界点的制度安排(土壤污染修复标准也不例外),但制度安排是否科学且正当,除了考虑环境风险因素之外,还必须进行体系化、综合性考察,以规避整体社会风险的角度合理契合二种模式的运用。
(一)类型化的风险规制原则:以污染风险传导途径为导向
既然土壤环境风险客观存在,修复标准如何发挥风险规制作用?美国法学家孙斯坦教授提出,不同主体对风险的存在与否、风险的危害程度、是否需要规制及规制的方法存在个体偏差,公共决策者(包括相应的制度决策)在是否做出风险规制、选择何种规制行为问题上,成本收益分析能够作为“一种用以了解不同行为所可能产生的潜在后果的方法”而有助于做出客观判断并采用科学而有效的规制路径。不同用途的土地其土壤污染特点、损害形成路径和原理都构成土壤污染风险规制的不同成本,污染修复标准必须通过风险规制的成本和收益的对比达成健康、环境与经济之间的科学衡量。
我国《土地管理法》第四条将土地分为三类:农用地、建设用地和未利用地。由于修复的巨额资金需求,目前土壤污染修复仅针对其中的农用地(以耕地为主)和建设用地(以工矿用地为主)两类。
农用地污染是面源污染,污染源多为禽畜粪便、农药、化肥、污水污泥灌溉、大气沉降等非点源污染物,主要通过农产品生长过程中对土壤污染物的吸附、积累,以食物链有毒有害物质富集方式间接对人体形成健康风险。农用地污染修复关系农业生产基础,以产出农产品的质量安全为关键。农业生产中土壤质量只是农作物的生长基础要素之一,最终的食品安全风险仍受其他诸多因素影响,且整个农产品的生产过程需要经历较长的生长周期,期间所受的外来影响错综复杂。例如,大气中的污染物沉降吸附在农作物上也可能造成农产品污染。如果对农地的土壤修复采取风险管控标准模式,则其他因素所导致的农作物质量风险也无法避免纳入土壤污染风险的范畴,无形中夸大(至少部分夸大)了土壤污染对农产品质量风险的贡献。而且,在农产品质量安全及食品安全方面有专门风险评估,单纯的农地土壤污染风险评估并不能替代需求侧农产品质量风险评估和食品安全评估。
场地污染(即建设用地污染)主要以直接接触方式,例如皮肤黏膜接触、呼吸道接触直接造成人体健康风险。目前我国的场地污染多为历史遗留问题,很多毒地都是有毒有害物质生产经营旧址再利用、再开发过程中未有效清除污染物而形成的。场地修复旨在于保障土地开发利用过程中的环境安全、人体健康和土地再利用的社会、经济价值,比起农地修复对安全的需求,场地修复更侧重土地开发价值的概念——在保证人体可接受风险基础上最大幅度发挥土地流转价值。因此,对建设用地以风险管控标准模式,一旦风险超过某一临界阈值则应停止人体接触——可以有效解决场地修复中的风险控制问题。
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