孙宁：加强土壤污染防治资金管理和工程项目组织实施的若干建议

摘 要

文章首先分析了中央财政土壤污染防治专项资金的性质，结合资金管理办法进一步阐明了资金使用范围、资金分配方式、绩效导向和信息公开要求。分析了部分省份开展的土壤污染防治工程项目和资金管理制度建设的现状，分析了部分省份获得的2016年第一批土壤污染防治专项资金支持项目的情况，对比指出了在支持重点、支持方式上的不同特点。基于主要问题，从加强土壤污染防治项目储备库建设、开展项目与资金规范管理的制度建设、明确不同对象的组织管理职责、重视咨询服务队伍和专家队伍建设等四个方面，阐述了加强土壤污染防治项目组织和资金管理的建议，为相关环境管理部门提供决策参考。

1、全面认识中央财政土壤专项资金的性质

国家《土壤污染防治行动计划》明确提出设立土壤污染防治专项资金，用于土壤环境调查与监测评估、监督管理、治理修复等。2016年4月，财政部公布了2016年中央财政预算，其中土壤污染防治专项资金预算数为90.89亿元，比2015年执行数增加53.89亿元，增长145.6%。2016年6月，财政部、环境保护部联合印发《土壤污染防治专项资金管理办法》(财建﹝2016﹞601号)(以下简称“管理办法”)，从绩效目标、分配方式、绩效管理等方面阐释了该专项资金的使用和管理要求。全面、准确认识该专项资金的性质、使用范围、管理要求等是各省市落实土壤污染防治任务、积极争取财政资金、提高资金使用效益、加快土壤污染防治项目实施进展的重要前提和基础。

1.1 资金设立目标和使用范围

《管理办法》明确提出了该资金的定义和的绩效目标。土壤专项资金是紧密围绕国家“土十条”主要目标指标和主要任务实施服务的，力图在专项资金的推动、引导和撬动下，查明我国土壤污染状况，实现污染耕地和污染地块各90%安全利用率的核心指标。《管理办法》细化为六个方面的具体使用范围，包括(1)土壤污染状况调查及相关监测评估;(2)污染土壤风险管理;(3)污染土壤治理修复工程;(4)重大生态工程中的土壤生态治理修复;(5)土壤环境监管能力提升;(6)与土壤质量改善密切相关的其他内容。

由此可见，土壤污染防治专项资金是保障“安全利用率”核心指标实现的重要政策措施，在财政部发布的若干环境类专项资金管理办法中，土壤专项资金第一次明确提出其绩效目标，也有助于对该资金用途范围的理解。第一项用途提出的“土壤污染状况调查及相关监测评估”，既包括“土十条”提出的区域性土壤环境污染状况详细调查这一任务，同时也包括具体地块或者某一具体受污染农用地根据国家或者地方颁发的污染状况调查、风险评估技术导则实施的调查评估行为。第二方面的用途“污染土壤风险管理”范围较广，《管理办法》中没有进一步细化分类和说明。从“土十条”内容来看，既可以包括各种工业源、农业面源、生活面源、矿山环境等不同类型的污染源头防控，也可以包括已经受到污染的场地、耕地需要实施的环境风险管控措施。最后，需要注意的是，土壤专项资金总体仍属于环保范畴的资金性质，主要用于土壤污染的防治方面，农用地污染防治，而非农业设施建设、非矿山安全设施建设方面的资金。

1.2 资金分配方式

《管理办法》规定国家层面上可采取“项目法”、“因素法”，或者“项目法”与“因素法”相结合的方法进行资金分配。2016年7月下达的第一批土壤专项资金即是采取“因素法”进行分配的。资金分配到各省后，各省环保和财政部门具有第一次分配权利，即各省可采取“因素法”将资金按照一定方法分配到地级市，也可采取“项目法”方式，定向分配到具体项目上。地级市环保部门和财政部门具有第二次的分配权利，“因素法”分配到各地级市的资金，由市级环保和财政部门负责进行分配，这时不能采用“因素法”进行分配，而仅能采取“项目法”，将资金定向分配到具体项目上。《办法》对省级或市级环保部门具体采取何种方法进行资金分配并未明确提出要求，这就要求各省和市级结合具体情况，自行确定具体的操作办法和程序。

1.3 绩效导向

《办法》提出，资金分配结果还将与各省土十条考核结果进行挂钩，对考核结果好的省份给予奖励，由此体现出资金分配的绩效导向。这些规定地级市土壤污染防治项目管理提出了更高要求，主要表现在：(1)需要高度重视工程项目的组织，将各项任务要求转化成工程项目;(2)注重资金集中使用，尽量避免“撒芝麻盐”，围绕地方土壤污染防治具体问题和特点，突出重点、亮点，解决矛盾性问题和基础性问题，体现资金使用的显示度。(3)一般来说，各地会优先支持已开工、已具备开工条件或前期工作已完成的项目，即项目成熟度越高，获得资金支持的几率越大;(4)资金使用要与考核要求密切结果起来，支持项目应具有较好的环境效益，发挥资金对考核重点任务的支撑。(5)配套资金方面，管理办法未提出明确规定，由此，各地级市在具体问题处理中，需要首先界定清晰责任主体的前提下，合理进行资金分配。

1.4 信息公开要求

《管理办法》提出地方财政、环保部门应在政府网站上，对资金安排和使用的具体情况、项目安排和具体实施情况进行公示，接受社会监督。根据该要求，近期湖南、四川、重庆、辽宁等省均在省级环保部门网站上公示了资金分配有关情况，这相比于“十二五”时期，其他环保类专项资金的管理，是个重要进步。从公示内容来看，辽宁省公示的内容最为全面，包括项目名称、建设地点、污染特征、建设内容(技术路线)、总投资和中央资金支持金额、承担单位，以及支持该项目的理由。需要注意的是，根据《管理办法》，还需要公示项目具体实施情况等内容，这就要求省、市级环保部门定期掌握项目实施进展情况，细化公示内容，及时在便于查询的网站等媒体上进行公示，接受社会监督。

2、部分省市2016年土壤专项资金分配现状分析

2016年7月，财政部、环境保护部下达第一批55亿元的土壤污染防治专项资金分配方案。根据因素分配方法，湖南、四川两省分配资金额在5亿元以上，广西、云南两省分配资金额在4亿元以上，湖北、贵州和江西三省分配资金额在3亿元以上，上述7省获得资金共计29.27亿元，占分配资金量的53%左右。这些省份既是我国土壤污染防治任务量集中的省份，也是资金支持的重点省份。下文主要对这些主要省份资金分配的做法和特点进行分析。

延伸阅读：

深度|部分省级土壤污染防治行动方案的对比分析与思考(一)