节能环保PPP项目存在问题及运营建议分析-北极星环保网

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存在问题

中投顾问在《2017-2021年中国环保PPP模式深度分析及发展战略研究报告》中指出，环保PPP项目取决于企业对技术、资金、管理及资源整合能力，现有PPP项目库发布的多个环保项目，最终都归属于具有较强整合资源能力、能够获取与项目周期匹配的长期资本，并具有技术实力、工程能力或运营能力的企业。在项目实施过程中主要存在以下几个主要问题：

一是PPP项目库适合介入的环保项目较少。部分地方环保基础设施项目前期准备严重不足，边界条件不清晰。项目土地、规划、可行性研究论证、物有所值评价和财政承受能力论证报告等沦为形式虚设，项目风险管控难度较大。表现为部分项目招标文件不具有执行性和操作性。前期招投标耗时长、手续费高，合同周期长，可能造成灵活性不足和不确定性风险高等问题，从而导致社会资本投资积极性不高。

二是招标程序及文件的公正性和合理性有待加强。招投标流程设置不合理，有的项目安装工程施工和监理招标，与勘查、设计、土建等项目招标分属不同部门，增加了制度性的交易成本。有的项目招标文件条款具有明显的倾向性，评标方法设置不科学。某些地方在拟定环保项目标书评审指标及评分标准时，将“注册资本金”等作为评标因素来衡量投标企业规模和实力，忽视了环境专业技能的要求。评价标准非常片面并缺乏科学合理性，且与环境治理需求没有直接联系，导致与资产体量大但环保业务占比极小的企业竞争时，多年专注环保业务的大部分企业整体处于劣势，明显歧视并侵犯了注册资本金较少的环保企业的正当合法权益。再如，广东揭阳市绿源垃圾处理与资源利用厂PPP项目，竞争性磋商文件中设置了‘欧盟等发达国家’的加分项，引起了为特定企业‘量身设置’的争议。

三是项目建设重建轻运。环保产业链上下游环节利益分配失衡，部分建筑类企业中标环保项目后，在工程建设阶段获得高额利润，挤压了环境设施后期运营的合理必要成本。项目工程重建轻运，导致环保设施运营类项目及企业回报率下降，项目能否实现预期的环境功能还存在较大风险。防范部分低效低质环境项目可能带来的环境风险，需要相关部门加强环境监测和监管。

四是项目边界划分不科学。我国推进环保类PPP项目，多以县域行政范围为单位进行项目招标，而这种以行政区域为自然边界的划分方式，不利于开展综合性环境整治，也忽视了环境技术的适用性和资源条件的差异。例如，垃圾焚烧垃圾处理规模小会导致经济性低且环境风险加大。而国外很多地区通过建设垃圾处理中心，将生活垃圾经过高效分选后，热值低的无机物填埋或资源化处理，热值高的有机物制成垃圾衍生燃料(RDF)后集中处理，兼顾了无害化处理和资源化利用。

五是地方政府融资及偿债能力差异大。不同地区地方政府，其付款能力、信誉等均有差异，企业风险评估难度增大。各部门近年出台的新规章文件带来了项目成本增加等问题。随着营业税改增值税及2014年新预算法修改，地方政府可控财政收入、举债能力降低，偿债能力不确定性增加。从回报机制来看，目前政府付费的PPP项目占到了50%以上。其中可行性缺口补助类项目约有30%，使用者付费的有15%至20%，意味着绝大部分PPP项目，都将涉及财政支出问题。企业能否从地方政府获得及时足额支付的项目应收帐款，将影响社会资本参与的积极性。

六是地方政府的信誉和契约精神不强。PPP项目基本为中长期，普遍在10年到30年，项目运营期内可能面临地方政府支付不及时，合同协议与新规章冲突等争议解决问题，这些对于项目稳定持续进行有着重要影响，亟需完善项目管理监督机制。比如，西部某省边疆城市的水利工程项目，在企业施工到四分之一进展时，政府方中断合作，新调任领导欲改换其它公司承建，以致双方僵持不下。此外，个别地方政府为了吸引社会资本参加本地的PPP项目，还存在招标文件弄虚作假，虚增消费需求量、隐藏项目风险等不诚实的问题。

运营建议

项目选择方面

中投顾问在《2017-2021年中国环保PPP模式深度分析及发展战略研究报告》中指出，从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力、来选择开展PPP项目；从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识；经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报；公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱所引起的拖欠款问题。

伙伴选择方面

应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置，从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿（具有较强的契约精神）和能力较强（财政实力较强）的地方政府合作。

合同订立方面

PPP合同是保障项目成功运营的核心要件，从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容；从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率；经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。

合同履行方面

政府方和社会资本方均应遵循契约精神，从地方政府角度来看，地方政府要充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用；从社会资本角度来看，政府方应充分遵循契约精神，确保社会资本按时获得足额补贴和收入。

延伸阅读：

节能环保PPP项目发展现状分析

原标题：节能环保PPP项目存在问题及运营建议分析

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