地下综合管廊PPP项目案例分析-北极星水处理网

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地下综合管廊，又称“共同沟”，即在城市地下建设一个隧道空间，将水、电、气、热、通信等各类市政管线有机综合集约化地铺设在同一条隧道内，并进行集中管理的大型综合性市政基础设施。

2013年9月，国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发【2013】36号)，明确了加大城市管网建设和改造力度的目标，并逐步开展城市地下综合管廊试点工作。此后，国务院及各部委多次出台政策推进地下综合管廊建设，并强调应优先考虑引入社会资本，即采取PPP模式建设地下综合管廊。2015年4月，财政部、住房城乡建设部公布了10个地下综合管廊试点城市，并对于采取PPP模式建设的管廊项目，给予额外资金奖励。同年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》(国办发【2015】61号)，部署推进城市地下综合管廊建设工作，到2020年计划建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营。

与发达国家和地区相比，我国地下综合管廊建设起步晚，相关的法律法规仍不健全，当前主要依靠政府出台相关政策与规范推动地下综合管廊的建设。因此，本文通过当前有关地下综合管廊政策规定的梳理，重点对地下综合管廊PPP项目实务操作中涉及的政府采购方式、项目运作方式、管廊使用费的定价及调价机制等进行分析，以期有效指导我国地下综合管廊PPP项目的建设工作。

一、地下综合管廊PPP项目案例简介

黑龙江省哈尔滨市地下综合管廊PPP项目于2015年7月发布招标公告，以公开招投标方式选定社会资本，采取“投、建设和运营维护资一体化+入廊单位付费+政府补贴”的运作方式，计划合作期27年，包括建设期和运营期，其中建设期不超过2年，运营期为25年。具体表现为：

1、由哈尔滨市城乡建设委员会作为招标人，通过招标方式，选定社会资本北京城建亚泰建设集团有限公司、嘉兴兴晟管廊投资合伙企业、黑龙江宇辉新型建筑材料有限公司联合体(一标段、老城区)、哈尔滨圣明节能技术有限责任公司、哈尔滨市公路工程有限责任公司联合体(二标段、新城区);由哈尔滨市政府指定哈尔滨市建设集团有限公司与上述社会资本共同成立项目公司哈尔滨管廊投资管理有限公司(一标段、老城区)、哈尔滨市管廊建设运营管理有限公司(二标段、新城区)。鉴于地下综合管理项目的公益性质，市建设集团有限公司以一元人民币持有项目公司金股，即无实际经济价值，权益主要表现为否决权而非收益权或其他表决权。

2、由项目公司负责融资、建设和项目实施的运营维护，项目公司与入廊单位签订《入廊协议》。

3、项目建成投入使用后，在项目合作期限内(计划27年)，项目公司根据市政府及价格主管部门出台的收费政策对入廊单位使用地下综合管廊进行收费，包括入廊费和管廊运营维护费收入。政府按照设施使用的绩效考核情况分期支付财政补贴，合作期满后项目设施无偿移交给政府指定机构。项目结构图如下：

哈尔滨市地下综合管廊项目是财政部公布的政府与社会资本合作示范项目，项目目前已顺利完成社会资本采购，进入项目执行阶段。今年，哈尔滨市将再完成地下综合管廊建设11.42公里。现有主城区管廊建设年内全部完成投入运营使用，新城区管廊将结合道路工程同步组织实施。哈尔滨市地下综合管廊项目是我国近期成功落地实施的地下综合管廊PPP项目，在地下综合管廊PPP项目实践操作领域具有典型意义，下面将以哈尔滨市地下综合管廊项目案例为基础，对我国地下综合管廊PPP项目实践操作进行简要分析。

二、地下综合管廊PPP项目政策解析

综合管廊一次性建设成本高，旧城区改造代价较大，统一管理难度大，再加上关于综合管廊建设的政策、法律不健全。相较其他国家，我国地下综合管廊发展滞后。自2013年国发【2013】36号文开始，中央政府大力支持地下综合管廊的建设，国务院及各部门相继出台一系列政策，推动国内地下综合管廊的投资建设。

(一)、中央政策法规及解读

2013年9月，国务院出台《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》(国发【2013】36号)，该意见提出城市基础设施建设的整体规划，意见中指出：开展城市地下综合管廊试点，用3年左右时间，在全国36个大中城市全面启动地下综合管廊试点工程;中小城市因地制宜建设一批综合管廊项目。新建道路、城市新区和各类园区地下管网应按照综合管廊模式进行开发建设。

2014年6月，国务院办公厅出台《国务院办公厅关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》(国办发【2014】27号)，为城市地下管线建设整体规划提出目标。该意见要求：2015年底前，完成城市地下管线普查，建立综合管理信息系统，编制完成地下管线综合规划。力争用5年时间，完成城市地下老旧管网改造，将管网漏失率控制在国家标准以内，显著降低管网事故率，避免重大事故发生。用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，使地下管线建设管理水平能够适应经济社会发展需要，应急防灾能力大幅提升。

在财政与金融支持方面，该意见指出：中央继续通过现有渠道予以支持。地方政府和管线单位要落实资金，加快城市地下管网建设改造。要加快城市建设投融资体制改革，分清政府与企业边界，确需政府举债的，应通过发行政府一般债券或专项债券融资。开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点。以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资。积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营。支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。各级政府部门要优化地下管线建设改造相关行政许可手续办理流程，提高办理效率。

原标题：地下综合管廊PPP项目案例分析

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