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黄成:生态环境修复资金的使用与管理问题初探

北极星环保网  来源:中国法学会环境资源法学研究会  作者:黄成  2017/12/7 15:21:08  我要投稿  

北极星环保网讯:生态环境修复资金的管理与使用,由于缺乏相应规定,各地做法不一,有的将资金账户设在财政部门,有的设在法院,还有的设在环保部门。如果不尽快加以规范,不仅存在巨大的资金安全隐患,而且可能给公益诉讼制度带来极大的负面影响。生态环境修复费用,在性质上属于恢复原状的花费,原则上应用于特定区域内生态环境的修复;期间损失,属于赔偿损失的范畴,没有特定的用途。生态环境修复资金应归属于社会,不应作为非税收入上交国库。为打造共建共治共享的社会治理格局,实现治理体系现代化,政府和社会要各归其位、各担其责、良性互动。在环境治理中,政府不应大包大揽。和政府、法院主导的资金使用和管理模式相比,基金会和慈善信托具有更高的效率。在今后,需要生态环境修复时,宜采用慈善信托模式;被告赔偿的期间损失等费用,可由基金会受领,发挥支持公益诉讼的保障功能。

目录

一、实践作法及最高法院的态度

二、生态环境修复资金的性质及归属主体

三、修复资金使用与管理机制的构建

问题的提出

2014年12月29日,江苏省高院对常隆农化公司等6家企业环境污染公益诉讼案作出二审宣判,判决常隆农化公司等向泰州市环保公益金专用账户支付环境修复费用1.6亿余元。这起案件也因此被称为“天价环境公益诉讼案”。媒体对本案的关注主要在于其赔偿金额大,但更值得我们关注的是这笔费用如何管理。江苏高院的法官曾表示,1.6亿左右生态环境修复资金的案件,已经用掉了1.35亿,但资金是如何使用的,并不清楚。[1]由于目前对资金性质和使用方式缺乏明确规定,各地做法不一,环境法学者吕忠梅教授曾警告,如果不尽快加以规范,不仅存在巨大的资金安全隐患,而且可能给公益诉讼制度带来极大的负面影响。[2]

2015年,中央出台《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(以下简称试点方案),试点方案中强调要加强生态环境损害赔偿资金管理。根据试点方案的要求,环保部要会同相关部门于2017年年底前对试点工作进行全面评估,总结试点经验,及时提出制定和修改相关法律法规、政策的建议,向国务院报告。因此,研究如何规范生态环境修复资金[3]的管理和使用,已成为当务之急。

一、实践作法及最高法院的态度

(一)地方实践

司法实践中,就生态环境修复资金的使用,主要有以下几种模式:

1.政府运行模式。生态环境修复费用、期间损失进入国库或者财政专门账户后,由政府部门统一管理使用。比如,2017年,广东省广州市人民检察院诉张玉山、邝达尧污染环境公益诉讼一案由广州市中级人民法院公开宣判,法院判令被告赔偿水塘受污染期间环境功能损失费人民币1050万元,上缴国库。对于资金具体如何使用,一般由相关的政府部门直接负责支配。比如,2010年昆明出台的《昆明市环境公益诉讼救济专项资金管理暂行办法》,其中规定“市环保局开设救济资金专门账户,对救济资金统一核算和管理。市审计局负责对救济资金管理使用进行监督。救济资金使用由市环保局提出意见,将使用意见及各项依据资料报市财政局审核同意后拨付。”2015年,绍兴市环保局和财政局共同制定的《绍兴市生态环境损害赔偿金管理暂行办法》。其中规定,环保局在财政统一账户下设立“生态环境损害赔偿金”专户,实行专款专用,统一核算;由环保局负责生态环境损害赔偿金的收缴、管理和使用,财政局负责对收支情况的监督。

2.法院主导模式。法院主导模式是指由法院负责将侵权人赔偿的款项用于修复生态环境的运行模式。这种运行模式多为社会组织作为原告提起的环境民事公益诉讼,法院判决被告承担的赔偿款向地方财政局设立的专户支付,然后再由法院向财政专户申请赔偿款用于修复生态环境,或者人民法院判决被告限期自行修复被破坏的生态环境,若被告拒不履行修复生态环境的义务,则由法院委托他人修复生态环境,所需费用由被告承担。无锡中院出台的《无锡市环保公益金管理暂行办法》规定:“环保公益金由市中级人民法院负责统一收缴,全额上缴市财政专户,严格实行‘收支两条线’管理”;“环境公益金的使用,由市中级人民法院提出申请,报市财政局审核同意并经市政府批准后拨付。”2014年9月,国务院发布《关于深化预算管理制度改革的决定》,提出“全面清理整顿财政专户,各地一律不得新设专项支出财政专户,除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外,其余专户在2年内逐步取消。”此后,在财政部门设立专户面临很大的政策障碍。有的法院通过法院案款账户来解决专款专用的问题。例如,漳州市政府在2014年年底出台《漳州市生态环境专项修复资金管理办法(试行)》,由财政拨付50万元启动资金,建立资金管理使用年度报告制度,依托漳州中院标的款专户,实行分账管理、专款专用,接受财政、审计部门的监督管理。

3.专项基金模式。2016 年,中国绿色发展与生物多样性保护基金会(以下简称“绿发会”)与贵州省清镇法院共同进行相关制度探索,专门成立生态环境修复(贵州)专项基金,用于承接贵州部分地区环境公益诉讼案件的资金收益。绿发会成立了生态环境修复专项基金(贵州)管理委员会,委员会管理的资金来自清镇法院的一起环境公益诉讼案件。该笔生态环境修复专项基金专用于贵州当地的环境治理与修复。在经历了管委会做出使用决议、司法确认、拨款公示后,使用该笔资金的清镇市犁倭镇污水处理项目已经基本完成。[4]

4.慈善信托模式。2016 年,自然之友诉江苏中丹化工有限公司水污染环境公益诉讼中,江苏中丹化工有限公司自愿出资100 万元,设立慈善信托,在民政部门备案后由长安信托公司对资金进行专业管理,长安信托公司对此慈善信托收取0.6%/管理费用。该慈善信托由政府代表、环保研究机构代表、企业代表共同组成决策委员会,由北京德和衡律师事务所担任监察人,负责监督资金的使用。自然之友担任公益顾问,合一绿学院基金会负责招标执行。[5]

(二)最高法院的态度

2014年,最高法院在《关于全面加强环境资源审判工作 为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》中提出,“探索设立环境公益诉讼专项基金,将环境赔偿金专款用于恢复环境、修复生态、维护环境公共利益;尚未设立基金的地方,可以与环境资源保护行政执法机关、政府财政部门等协商确定环境赔偿金的交付使用方式。”

2015年出台的环境民事公益诉讼司法解释对此未做规定。最高法院环资庭负责人解释称,“目前,无锡、昆明、贵阳等地采取的是将环境修复资金和服务功能损失等款项缴入专户或基金的方式管理使用。考虑到这项制度目前尚处于探索之中,设立专户或基金的还仅是少数地方,且设立事宜还涉及与当地财政部门、环境保护主管部门等的协调问题,因此司法解释对此暂不作规定,待时机成熟时再加以规范。对于目前尚未设立专项基金或专户的地方,可以采取适合于当地情况且有利于执行的支付方式。”[6]

2016年,最高法院江必新副院长认为,“对于跨行政区域的环境污染、生态破坏案件,生态修复过程必然会涉及不同地区乃至不同省份之间就修复资金如何分配和使用的协调问题。目前,海南、昆明、贵阳等多地法院都建立了公益诉讼专项资金制度,但由于缺乏相应规定,各地做法不一,有的将资金账户设在财政部门,有的设在法院,还有的设在环保部门。但不管采取何种方式,都不能有效解决前述的利益冲突和协调问题。下一步可以依据信托法第六十条的规定,深入研究在国家层级建立环境公益诉讼基金的可行性,将环境公益诉讼判决的生态环境修复金和服务功能损失赔偿款明确由基金统一受领,待条件成熟后,还可在省、市分级设立。”[7]

可以看出,最高法院一直积极推动建立环境公益诉讼基金,但是由于财政部、环保部等相关部门并不积极,最高法院的努力尚未能最终取得满意的效果,于是鼓励地方法院结合地方实际积极探索,“只要是与环境公益诉讼制度的设立目的不相违背,适合于当地情况且有利于执行的资金使用管理制度,都在允许探索的范围内。”但最高法院同时也强调,“在基金会本身就是环境公益诉讼原告的情形下,由其对败诉被告所支付的环境修复赔偿费用以及服务功能损失赔偿金等款项进行管理,与司法解释制定的初衷不符。”[8]

二、生态环境修复资金的性质及归属主体

环境公益诉讼的最核心的目的在于是要将受到损害的生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。恢复原状的责任承担方式在环境公益诉讼的损害救济中处于核心地位。

(一)生态环境修复资金的性质及归属主体

实践中,不少原告以及部分法院都将被告承担修复费用当成了赔偿损失。根据民法上损害赔偿原理,损害赔偿的方法主要有两种:恢复原状和金钱赔偿。恢复原状是指重建赔偿权利人受侵害权利法益的原貌,如同损害事故未曾发生。金钱赔偿是给付金钱以填补赔偿权利人权利法益所蒙受的损害,如同损害事故未曾发生。[9]实践中侵权人本人亲自恢复原状存在客观上的困难,因此,法律上允许权利人要求侵权人支付恢复原状的花费以代替恢复原状。由于金钱赔偿和支付恢复原状的花费,都是以金钱给付的方式来体现,所以,实践中常将二者混淆。但金钱赔偿和恢复原状的费用存在以下区别:保护对象和规范目的、请求权行使的要件、受害人是否必须实际支出金钱、风险负担规则、计算方法。所谓保护对象和规范目的的区别是指金钱赔偿保护的是能够用市场价格加以衡量的价值利益,恢复原状的花费保护的是完整利益,不仅包括物质利益;请求权行使要件的区别是恢复原状花费请求权的行使需要权利人主张的具体恢复原状的形式有其实现应由生活目的的可能性、经济合理性和花费应投入到恢复原状的行动中这三个要件;就金钱赔偿而言,只要侵害事件造成受害人财产的差额,受害人即可向加害人主张金钱赔偿请求权,除此之外并不存在其他要件上的限制。受害人是否必须实际支出金钱方面,就恢复原状的花费而言,既可以在实际支出该费用后请求加害人偿还,也可以在尚未支出费用前,向加害人预先主张之;就金钱赔偿请求权而言,受害人只有实际遭受了财产总额上的减少,构成损害,方能向加害人行使金钱赔偿请求权。风险负担的规则的区别是恢复原状所产生更多花费的风险由侵权人承担。倘若加害人所负赔偿义务的内容为金钱赔偿,则恢复原状成功与否乃至是否恢复原状,就完全是受害人自己的事了。[10]

上述区别在环境司法上具有重要的现实意义:生态环境修复费用保护的是环境的完整利益,强调的是生态功能和环境要素的修复,在请求承担生态环境修复费用的时候要考量生态环境修复的可能性和目的性,生态环境修复费用应当切实用于该案件中被损害的生态环境的修复,而不能挪作他用。只是与其他民事案件相区别的是,要求承担生态环境修复费用时不宜过于强调经济合理性,因为环境本身并非财产,其生态价值无法用完全用财产估量,如果以经济合理性作为限制,不利于对生态环境予以救济。[11] 从风险规则上看,在由于不可归责于任何一方的事由导致损害的扩大,或者由于技术水平的限制,在责任人支付了根据鉴定评估所预估的费用后仍未能完成生态环境的修复时,侵权人仍应继续支付费用,直至生态环境修复到基线为止。

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