中国PPP垃圾焚烧发电项目的风险识别-北极星固废网

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引言：城市固体废物(MSW)被认为是可再生能源。在中国，城市生活垃圾的急剧增长促使了垃圾焚烧发电厂的快速增长。私人资本已经通过公私合营(PPP)安排进入了WTE焚烧行业。由于建设成本高以及与此安排相关的长期特许权期限，PPP WTE焚烧项目出现了一些失败。本文的目的是调查中国PPP WTE焚烧项目的主要风险，并借鉴这些项目的经验和教训，研究管理这些风险的策略。具体的研究：(1)分析垃圾焚烧处理的实践，相关立法和政策，以及PPP WTE焚烧项目在中国的发展情况。(2)通过对部分项目的访谈，调查和访问，确定了十大关键风险，并对这些风险进行了详细的分析。(3)我们从公共和私营部门的角度为这些风险制定了应对策略。

中国的PPP垃圾焚烧项目

(1)WTE焚烧厂的发展

WTE焚烧被公认为治理MSW的有效方法(世界银行，2000)，并在许多国家得到广泛应用(Ecke et al。，2001)。例如，在日本，大约80%的城市生活垃圾经过焚烧处理(Jung等，2004)，在丹麦，焚化成为正式规定的方法(Heron等，2007)。如果使用现代焚烧炉(Belevi和Moench，2000;维基百科，2011)，WTE焚烧厂可将原有的城市生活垃圾量减少90%甚至95%，并稳定地产生动力和热量。

中国已经建成了一些WTE焚烧厂。根据中国的一个共同的地理分区，图1显示了五个地区。各地区的工厂数量和能力如下：到2010年，中国西北地区有四个，日处理能力3300吨，西南6个，处理能力6100吨/天，东北7个，处理能力4900吨/天，中部9个中国日处理能力7200吨，华东地区56处，日处理能力4.51万吨(不含港澳台地区)。可以看出，大部分的都位于华东沿海地区。

Fig. 1.Distribution of the WTE incinerationplants in China

(2)与中国WTE焚烧项目相关的立法和政策

中国制定了一系列中央的立法和政策，以有效管理城市生活垃圾，促进其作为能源的利用，保护环境。这些包括：

1.城市固体废物管理和污染防治技术政策(2000)。

2.关于建立城市固体废物收费制度，推进城市固体废物管理工业化生产的通知(2002)。

3.关于推进城市污水工业化生产和固体废物管理的意见(2002)。

4.可再生能源法(2005年)。

5.关于可再生能源发电价格和费用的试行指南(2006年)。

6.可再生能源发电管理指南(2006)。

7.国家鼓励资源综合利用认定和管理办法(2006)。

8.关于加强生物质能源项目环境影响评估的通知(2006)。

9.城市生活垃圾处理技术指南(2010)。

10.关于完善城市生活垃圾焚烧发电价格政策的通知(2012)。

(3)采用PPP模式对中国的WTE焚烧项目进行开发

WTE焚烧项目的开发需要大量资金，包括初期建设成本和运行维护成本。这对中国各级政府来说是一个很大的挑战。因此，他们转向私人资本，通过PPP方式发展WTE焚烧项目。截至2008年，世行的焚烧项目中有70%以上是通过PPP协议制定的。

图2显示了中国PPP WTE焚烧项目的结构。PPP WTE焚烧项目的主要现金流入包括公共机构的补贴和通过购电协议(PPA)产生并销售给电网的电力收入。一些立法和政策已经通过，允许地方公共机构向当地家庭收取垃圾处理费用，鼓励私营部门参与垃圾焚烧项目，为城市生活垃圾提供补贴。另外一些国家已经通过改进可再生能源发电项目的价格体系，并要求国家电网公司购买用WTE焚烧生产的并网电力。

Fig. 2Structureof a PPP WTE incineration project in China.

但是，现在这些立法和政策通常是多种多样的，并没有在地方层面上遵循(Wang and Tiong，2000)。因此，许多风险发生了，如决策不善(Li et al，2005)，合同变更(Shen et al，2006)和公众反对(Chan et al，2011)。

实证分析

(1)数据来源

本研究的主要目的是确定我国WTE焚烧项目开发、经营和管理的主要风险，分析这些风险，为有效管理这些风险提供有益的策略。所以采用案例研究作为数据收集的主要方法。

通过对2001年至2005年“中国”十五“期间WTE焚烧项目的搜集，确定了40多个PPP WTE焚烧项目。然后，根据以下标准选择项目：(1)不论项目在哪个阶段(建设，运营或转让)对项目造成严重后果，存在严重问题;(2)项目在中国不同地区广泛分布，在不同的条件下运营;(3)项目参与者愿意提供与本研究相关的详细信息。

选择了六个项目。它们是山东菏泽的A项目; B项目在江苏吴江; C项目在河南兴晋;重庆市同兴D项目; E项目云南省五华市;和广东南山F项目。所选项目的位置见图3，这些项目的详细信息见表1.由于保密的原因，这里没有提供项目名称

(2)数据采集

审查WTE焚烧项目的文件

与来自签约方和非签约方的受访者面谈

制定了两个半结构化问卷，面对面地访谈了这些项目的主要利益相关者

与缔约方面谈，与六个项目的签约方共进行访谈

访问非缔约方，采访六个项目附近的居民。

对项目访问和观察，访问了六个项目中的四个项目，即项目A，D，E和F

(3)数据处理和分析

从如何有效管理PPP WTE焚烧项目涉及的主要风险角度，对采集到的各种数据进行了深入分析。它包含三个步骤的系统分析过程，确定关键风险，分析确定的主要风险，确定适当的关键风险应对策略。

原标题：中国PPP垃圾焚烧发电项目的风险识别

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