启示|积极推进京津冀散煤燃烧治理

随着我国工业化、城镇化的深入推进,生态环境问题日益凸显。在大气、水和土壤三种主要污染中,大气污染的整体性更为突出、影响力更加广泛、曝光度更高,因而日益成为大众关心的问题,亦是国家开展环境治理的重要议题。十八大以来,国家为加强大气污染治理,不断完善政策框架,开展治理实践,其中散煤燃烧治理是一项重要内容。随着国家治理力度加大,环境整体质量显著提高,但是生态文明建设并不能止步于此。十九大报告指出,中国特色社会主义新时代需为人民创造良好的生产生活环境,因此秋冬燃煤季的大气污染仍不容忽视。

散煤燃烧治理是在国家进行大气污染治理的背景下展开的。2013年,《大气污染防治行动计划》(以下简称《计划》)指出,我国大气污染形势严峻,以可吸入颗粒物(PM10)、细颗粒物(PM2.5)为特征污染物的区域性大气环境问题日益突出。为改善空气质量,《计划》提出各项污染源的降低指标,其中煤炭到2017年占能源消费总量比重降低到65%以下。此后,大气污染防治工作逐年推进,2017年环境保护部、国家发展和改革委员会等10个部委和北京市、天津市等6个省(直辖市)政府联合发布了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》,进一步提出加快散煤污染综合治理,要全面完成以电代煤、以气代煤任务,严格防止散煤复烧,加强煤质监督管理,严格控制煤炭消费量。

起初在环境污染形势最为严峻时,国家开展环境治理的抓手是点源污染。化工、造纸、印染、制革、制药等行业的工业企业成为治理重点,进入国家环境治理议程。随着国家大气污染防治力度加大,燃煤电厂、区域燃煤、锅炉房等集体燃煤已得到有效治理。在针对点源污染的治理整顿基本完成的情况下,大气污染防治工作的牛鼻子逐渐从点源污染转变为面源污染,散煤燃烧治理成为工作重点。环境保护部基于空气质量的监测结果表明,2013年1月和12月,中国中东部地区发生了2次较大范围区域性灰霾污染。两次灰霾污染过程均呈现出污染范围广、持续时间长、污染程度严重、污染物浓度累积迅速等特点,且污染过程中首要污染物均以PM2.5为主。污染较重的区域主要为京津冀及周边地区,特别是河北南部地区,石家庄、邢台等为污染最重城市。北京市环保局公布的北京地区PM2.5源解析结果表明,区域性传输占据了北京整体污染源的28%—36%。高区域传输贡献率决定了京津冀三地环境问题具有区域效应,在大气污染防治过程中无法独善其身,而应协同共治。

在大气污染防治持续推进、点源治理转向面源治理、京津冀环境问题高度关联的背景下,京津冀三地积极开展散煤燃烧治理,通过清洁能源替代和煤炭清洁利用的方式减压散煤总量。调研显示,目前京津冀三地改造进程快慢不一,改造重点有所区别。北京起步较早、政府投入较大、推进速度较快。北京市在核心区无煤化和六区无燃煤锅炉的基础上,正在积极推进农村区域“煤改电”工作。以丰台区为例,2016—2017年共实施57442户以上平房“煤改电”工程,并对电价、购置取暖设备、户内线路改造等费用进行补贴。天津和河北不同区域根据当地情况,分别实行推广洁净型煤、煤改电、煤改气等不同措施。

总体而言,京津冀三地工作力度较大,当前工作对进一步推进京津冀散煤燃烧治理以及今后大气污染防治工作的启示如下。

第一,纳入区域协作体系,实现均衡发展。京津冀三地在环境协同治理方面,已经有一些尝试和探索,包括《加强经济与社会发展合作备忘录》《合作框架协议》《北京市—河北省2013至2020年合作框架协议》等。2014年,习近平总书记就京津冀协同发展提出七点要求,其中包括要着力扩大环境容量生态空间、加强生态环境保护合作,在已经启动大气污染防治协作机制的基础上,完善防护林建设、水资源保护、水环境治理、清洁能源使用等领域合作机制,进一步明确了京津冀区域协作的国家战略地位,以及建构协作体系的方向。调研显示,目前散煤燃烧治理还未纳入已有框架,京津冀三地在治理进度上存在较大差距。因此,应当加强三地属地治理措施与区域协同体系的关联度,进一步探索能够突破地方行政辖区限制、跨省补偿的财政转移支付等配套制度,从而实现京津冀散煤燃烧治理的协同发展。

第二,合理设置工作议程,把握关键节点。在河北的散煤治理工作中,存在洁净型煤的推广节点与居民生活习惯相脱节的问题。对于这一问题,一方面,应当看到当前国家开展环境治理的力度之大,前所未有。各级政府和相关部门对环境的重视程度也达到了前所未有的高度。另一方面,由于目前京津冀三地牵头负责散煤燃烧治理的部门不尽相同,包括商务、环保、农委等诸多部门,涉及的相关部门则更为广泛。因此,应当合理设置议程,加强部门联合行动,把握工作推进的关键节点。例如,把握居民购置煤炭的节点,在此之前确定洁净能源补贴价格,给予基层单位充分准备时间。

第三,尊重居民主体地位,关注生活逻辑。洁净能源改造应当从方便居民生活、提升生活品质的立场出发,改进政策执行方式,努力消除居民对于生活安全的顾虑,增加居民对清洁能源的接受度。在此,持续有效地加强环境教育,提升全体居民的环境关心水平,引导居民生活理念的绿色化,是一个非常重要的方面。培育绿色生活方式不仅是加强散煤治理的重要方式,同时也对环境治理的整体实施具有促进作用。

第四,深化环境保护意识,塑造示范阶层。当前居民对环境问题的关注,主要是因为前期环境污染的严峻形势,但对绿色生活方式内涵和意义的认识较为浅薄。这造成的潜在问题是,随着环境状况不断改善,居民将重新回归物质竞生的生活方式。因此,应当加强绿色生活方式的价值观引领,使个体认识到绿色生活方式应当摒弃对物质主义和消费主义的过度迷恋,丰富人在物质占有之外的精神世界,践行绿色生活方式。推动居民转变生活方式,有必要塑造起绿色的示范阶层,通过1%的人群形成示范效应,倡导绿色生活理念,率先践行绿色生活方式,以此对其他生活主体发挥直接或间接的积极的示范效应,使以往不利于环境保护的风俗习惯得到优化,让绿色生活方式形成一种新风尚。

第五,研究环保行为机制,推进大气治理。随着环境治理不断深化、环境宣传不断推进,我国居民和村民的环境意识和环境关心水平日益提高。然而,环境意识的提高并没有直接带来亲环境行为的增加,居民对环境问题的关注和认识,也没有直接促使他们进行能源改造。这表明,虽然环境意识对环境行为有重要作用,但是仍需探究意识向行为转化的机制。要着眼于挖掘居民的现实诉求,总结散煤治理过程中存在的问题,抓住促进居民接受洁净能源改造的关键因素。由此可见,环境治理不仅仅是自然科学问题,同时也是社会科学问题,相关的政策制定和执行过程,不应忽视对社会机制的分析,而应充分采纳社会科学视角,并吸收更多的社会学者参与其中。

综上,开展散煤燃烧治理,进一步而言,全面推动居民生活方式转变,实现绿色发展,是一项长期而艰巨的工作。十九大提出,我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。在中国目前发展阶段和现行体制下,政府仍然要在环境治理领域发挥重要作用,但是政府发挥作用的方式需要不断调整、不断科学化,以持续改进政府作用的效果。与此同时,把握中国公众从环境关心到环境行动的重大转型,探索多个社会主体互动、协商、共治的有效机制。