12大标准：判断PPP是否合规 附13个典型案例

七、风险分配的规范性问题

(一)规范性要求

风险分担，是PPP模式区别于政府部门与社会资本方其它交易形式的显著标志。

在PPP模式中，政府部门尽可能地承担自己有管理优势的伴生风险，社会资本会按其相对优势承担较多的具体经营管理风险，最终实现双方风险最优应对、最佳分担，将整体风险最小化。

政策依据

财金[2014]113号《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》：

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

(二)判断标准

政府部门应主要承担外部环境风险，社会资本应主要承担项目实施管理风险，项目组织和内部协调的风险主要由双方共同承担。具体来讲就是，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

实操中，不少PPP项目在合同体条款安排上提到项目公司可以将部分或者全部运营工作委托给第三方机构。特别是之前很多PPP项目的社会资本方多为施工企业，不懂运营或者不想运营，于是就顺水推舟将运营外包，在某些领域也出现政府主动要求项目公司把运营委托给自己下属的公司进行运营的情形。

(三)典型案例

财政部办公厅向湖北省办公厅发出《关于请核查武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题的函》称，湖北省武汉市城乡建设委员会实施的武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购预成交公示于2月13日在中国政府采购网发布。

公示信息及项目材料显示，该项目存在风险分配不当等问题。社会资本和武汉地铁集团(政府出资代表)共同设立“武汉地铁股权投资基金(契约型)”，武汉地铁集团是劣后级出资人基金份额10%;联合体是优先级出资人占基金份额的90%。优先级投资人实际为债性投资人，获得固定收益的回报，地铁运营由武汉地铁集团负责。

另外，该项目运作模式也不符合财金[2018]54号文要求的：“不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担”。

八、绩效挂钩机制的规范性

(一)规范性要求

所谓绩效挂钩，就是PPP项目涉及政府付费、财政缺口补助的，应建立绩效评价机制，政府付款不能按照固定金额支付，而应与项目公司提供公共服务的绩效评价结果挂钩，完成得好可以100%甚至奖励，完成不好就要扣减付费。

政策依据

◆ 国办发[2015]42号《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》：

政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理。

◆ 财金[2016]32号《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》：

要建立动态可调整的投资回报机制，根据条件、环境等变化及时调整完善，防范政府过度让利。要坚决杜绝各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价，避免通过固定回报承诺、明股实债等方式进行变相融资。

◆ 财办金[2017]92号《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》：

未建立按效付费机制。包括通过政府付费或可行性缺口补助方式获得回报，但未建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制的;政府付费或可行性缺口补助在项目合作期内未连续、平滑支付，导致某一时期内财政支出压力激增的;项目建设成本不参与绩效考核，或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%，固化政府支出责任的。

(二)判断标准

政府付费或可行性缺口补助方式的应建立与项目产出绩效相挂钩的付费机制，项目建设成本应参与绩效考核且与绩效考核结果挂钩部分占比不应低于30%。财政部《PPP项目合同指南》“照付不议”条款与此不矛盾。

(三)典型案例

在财政部发布《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)之前，大部分政府付费项目都没有建立完整的绩效考核，也没有将政府支出与绩效评价挂钩，即使挂钩也是极少部分形式上的挂钩，大部分支出还是固定支出。

财政部副部长史耀斌：一些政府付费类项目，通过“工程可用性付费”+少量“运营绩效付费”方式，提前锁定政府大部分支出责任。实际上都是由政府兜底项目风险。

九、两评一案的规范性要求

(一)政策规范性要求

“两评一案”(物有所值评价，财政承受能力论证，项目实施方案)是判断是否适合采取PPP模式的关键，也是作为控制地方政府财政风险的关键屏障(红线中的红线)。

因此，“两评一案”必须要经过详细论证并经所属政府财政部门及地方政府审批同意后方可采取PPP模式。

政策依据

◆ 财金[2015]21号《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》：

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

◆ 财金[2015]57号《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》：

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%。对合同变更成本高，融资结构调整成本高，原债权人不同意转换，不能化解政府性债务风险、降低债务成本和实现“物有所值”的项目，财政部将不予受理。

◆ 财金函[2016]47号《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》：

未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的不再列为备选项目。

(二)判断标准

作为非政府部门的投资者、金融机构或者相关第三方，判断标准比较简单，主要是看以下两点：

1、“两评”(物有所值评价，财政承受能力论证)是否有论证依据，论证结果是否经所属政府财政部门审查同意并发文批复。

2、“一案”(项目实施方案)是否经所属政府同意并发文批复。

(三)存在的主要问题

实操中，物有所值评价(VFM)相对较为容易，毕竟类比政府方自营都是虚拟的，比较容易论证。

在财政承受能力方面，其实一开始，财政部就在财金[2015]21号文《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》和财金[2015]57号文《进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》中明确了：

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。

所以自始至终，财政部针对的只是“一般公共预算支出”。不过由于坊间“不超预算10%”这种简单的提法说多了，一度造成了部分人的误解。好在后来财金函[2017]85号 《对十二届全国人大五次会议第2587号建议的答复》又更明确地重申了这一点：

每一年度需要从一般公共预算安排的PPP项目支出责任不超过一般公共预算的10%，将符合条件的PPP项目的财政支出责任纳入预算管理......且10%“上限”控制的仅是需要从一般公共预算中安排的支出责任，并不包括政府从其他基金预算或以土地、无形资产等投入的部分，旨在鼓励地方积极盘活存量资源、资产等吸引社会资本参与PPP项目。”

所以，其实从政府性基金预算中，还是可以想方设法腾挪出一些空间的。这样既能继续安排PPP项目上马，同时不触碰一般公共预算支出10%的高压线。

(四)典型案例

南京市溧水区产业新城综合开发项目、河北保定易县经济开发区项目(财金[2016]91号文发布的第三批示范项目)、武汉问津产业新城项目的PPP项目协议中，都明确将土地出让收入与新增税收收入、非税收入作为政府支付项目公司付费资金的来源。将上述资金来源中的地方留存部分作为支付的资金来源，并逐年列入经本级人大审批的财政预算中予以支付PPP项目。

根据财金54号文，财政部示范项目整改原因涉及“未按规定开展财政承受能力论证”的PPP项目合计37个，涉及投资金额1132.53亿元，具体如下表：

当前，财政部门正在就PPP财政承受能力论证政策修订公开征求意见，可以看出，财政部门也已经关注到存在的上述问题。