【国际经验】水环境管理 澳大利亚给了我们哪些启示？

北极星环境修复网讯:澳大利亚是世界上最早出台环境保护法律的国家之一。本文以拥有百年治理经验的“墨累-达令”流域为例，从法律体系和组织结构方面分析了澳大利亚水环境管理体系与经验。健全法制、严格执法是保护环境的基础和重要保证。

墨累-达令流域南北长1365公里，东西宽1250公里，流域面积为106万多平方公里，约占澳大利亚国土面积的14%，养育着全国11%的人口和全国42%的农场，灌溉着占全国总产量75%的作物和牧草，有着50%的绵羊、25%的牛、超过半数的果园。

水环境和问题：

墨累—达令流域上下游以及不同水用途之间存在着冲突、土地盐碱化、农田与湿地退化、河流健康状况恶化以及管理与协调问题突出。

环境治理路程：

1884年，新南威尔士州、维多利亚州与南澳大利亚州签署了《墨累河河水管理协议》。这是澳大利亚历史上第一个分水协议，协议的签署打破了墨累河完全由南澳大利亚州管理的格局。

1915年，新南威尔士州、维多利亚州、南澳大利亚州与澳大利亚联邦政府，经过谈判，达成新的《墨累河河水管理协议》，把河水和取水权从州层层分配到城镇到灌区到农户。

1917年，墨累河流域委员会成立，保证了分水协议的执行。

1924年和1934年，这个协议历经两次修订，但没有将达令河纳入该协议的管理框架中。此后很长一段时间，州与州之间争论的焦点是灌溉用水问题。

上世纪60年代以来，以盐渍化为代表的水质问题日益突出，成为州与州之间冲突的焦点。

1982年签署的《墨累—达令河水管理协议》，重视水质管理问题，第一次将生态问题纳入协议内容。

2007年，为了解决联邦政府与地方政府在水资源管理上的权力归属问题，澳大利亚制定了《水法》，2008年进行了修订。《水法》按照流域综合管理的理念制定，是第一次以全国立法的形式颁布水资源方面的立法。通过立法，各个州都将部分水资源管理的权力赋予了联邦政府。

从墨累—达令流域管理模式和经验，我们看到：

其一、法律的健全能够明确流域管理与地方各部门之间的权责关系，达到利益与责任的明晰与平衡。

其二、减少流域管理中的有法不依、执法不严的现象，法律和政策的执行是关键。

下面就看看澳大利亚在法律和组织执行方面具体是怎么做的：

完善的水环境法律基础

澳大利亚联邦先后出台了《环境保护法》等50多部环境法律法规，还有《清洁空气法规》等20多部行政法规;在州层次上，涉及环境保护的法律法规则多达百余部，包括维多利亚州出台的《环境保护法》等几十部地方环境保护法规，在环境污染控制方面起到了重要作用。

澳大利亚环境成文法其主要特点：

(1)注重预防。有关排污许可证、环境影响评价、污染企业自我监控等预防措施的内容占法律条款的绝大多数。

(2)法律条款很细、可操作性很强。如排污收费法规条款多达百余条，从收费的种类、标准、单位、计算公式到最大排污允许量、既避免了执法的随意性，减少了执法过程中的摩擦，又提高了执法的公正性和秉公执法的权威性。

(3)处罚面广且处罚严厉。在澳大利亚，只要违反了环保法律法规，都要受到严厉惩罚，如对法人可以判处100万澳元的罚金，对自然人可判处25万澳元罚金，对直接犯罪人可判处高达7年的有期徒刑。

(4)鼓励公众参与。所有单位和个人都有权对排污者的违法行为提起诉讼，不管其利益是否受到直接损害，因此企业会自觉遵法守法，不敢越雷池一步。

(5)重视运用经济手段。在澳大利亚，环境法主要通过行政执法、法院司法予以实施。目前，联邦和各州都有负责实施环境法的行政机构，如规划、环保、林业、土地等部门和各种专门委员会，其中环保部门的作用较大。

澳大利亚在2007年制定了《水法》，根据《水法》成立了墨累—达令管理委员局，这是一个联邦政府的独立机构，协调流域的各项工作。《水法》设立了新的机构统一管理，主要职责是制定全流域的整体规划，将各州所涉及的规划进行整合，明确各州可利用的水量，规划生态水，并对水环境资源需求进行排序。澳大利亚新《水法》中，也谈到了与国家法律的互动。这也是第一次联邦政府与地方政府在法律上保持如此好的连贯性。

健全的环保机构、充足的人员编制和环保资金投入是澳大利亚环境保护法律法规得以顺利实施的重要保证。澳大利亚在联邦政府、州政府和地方政府三个层次都设有专门的环保机构。澳大利亚联邦环境部有500名工作人员，各州环境部门的工作人员都在1000人以上。

一条龙管理机构合理

澳大利亚在水环境保护上实行一条龙管理，一切涉水事务都在水管理机构，体制合理，职责分明，便于落实。

图1墨累-达令河流域组织管理机构和功能图

澳大利亚联邦层次上的水管理部门，主要包括联邦环境部、墨累—达令流域管理局(MDBA)、水资源委员会(NWC)、气象局(BOM)。这些部门都属于同一级别部门，但都向环境部部长汇报。州层次上的水管理部门包括各州的水利局和环保局。

图2MDBA水环境管理行动计划主要实施步骤

反观我国流域管理体制，法律方面没有形成一个完整的水量水质统一管理框架，水资源和水环境分属不同管理部门，在事权交叉重叠的情况，可能出现管理的冲突和重复。

表1我国流域管理机构一览表

环境影响纳入经济发展评估体系

金融机构及工商业等非政府组织将环境影响评价纳入经济发展评估体系，对澳大利亚的水环境保护起到了巨大的推动作用。

很多大型金融机构采用环境会计审计制度，对新建、已建企业进行评估，既不单纯进行财务收支情况的审计，还将其资源消耗情况、环境污染状况纳入企业经济发展评估体系以促使企业调整管理和生产工艺，尽可能地减少环境污染和资源消耗。

基金会(如澳大利亚养老保险基金体系)、银行等金融投资机构也对企业环境问题高度关注。

尽管采用环境评估可能会在短期减少企业的经济效益，却可以为企业树立良好的市场形象，进而保证企业与金融投资的可持续发展和长期收益。尤其是一些企业还通过节省资源、能源获得了经济利润，为开发商创造了良好的市场前景。环境保护法律法规及规划的实施主要通过各种非政府组织实现。

详细的环境保护发展规划

澳大利亚政府通过制定详细的环境保护发展规划、环境保护目标，开展涉及全社会各行业、各领域的多样化环保活动或计划，以促进全社会环境保护事业的发展。

澳大利亚各大型企业、机构对遵守环境法规都有充分认识。即使是对环境保护意识不强的中小型企业，也可通过包括金融投资机构、行业协会等对其发展有约束的组织落实环保活动，实现环境目标。各州环保机构主要履行监管协调职责，而各州非政府组织，包括非政府环境保护组织、各种企业联合组织、民间组织及行业协会等，成为环保计划的主要实施者。

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