环境立法确定性命题的提出与展开 ——以固废法体系为例

的事项，应作为技术规范（名录、标准）的主要内容，法律概念应侧重体系内部的规范性特征。美国、我国台湾地区固废回收立法均采用了类似的定义方式，更强调固废在规则中的指向性。反观，我国所有单行立法均多少面临着核心概念再界定的问题，从“环境”、“水资源”、“森林”、“大气”等自然要素概念，再到“保护优先”、“生态红线”等制度概念等.概念的规则目的性不足直接导致了相关规则司法适用的困难，需要法官运用裁量权再次界定概念与规则之间体系关系方能适用。这无疑加剧了司法裁量成本，同时削弱了法律规则本身所具有的确定性。

(二)环境法律概念精确性的强化:从概念描述走向规则体系

旺克认为所有法条中的概念都为其目的性服务，这种目的性决定了概念的内容和形式。在目的性实现的过程中，“目的性纲领”往往被“条件式纲领”所取代，对法律明确规定的要件事实赋予法律效果 ^{【4】（P357）}。这种条件式的纲领能够以“易于确定”的方式来规定概念的要素，使概念的构成要件与法律效果之间的脉络关系表达出来，并且一直贯穿到下位概念的最深处，反对应用一些直接将法律目的表达出来的概念 ^{【4】（P358）} 。旺克对概念建构和解释的观点是启发性的。以往我国环境立法中对于法律概念的澄清，要么通过概念的语言，要么通过概念的说明性条款。这种方式始终是借助于语言本身的解释力，属于一种描述性的、静态的方式，并未将概念与法律效果之间的脉络关系表达出来。而依照旺克的理解，法律概念应是若干法律规范共性内容的抽象，若干法律条款与文字共同支撑了法律概念的意涵空间。因此，对于法律概念的建构，描述性的说明条款仅仅是一部分，通过概念相关条款对概念核心要素的效力关联才是真正意义上的法律含义澄清。

以德国《促进物质循环与废物处置法案》中“废物经济计划”概念为例，大致可以根据相关条款拆解出下列概念要素：目的、内容、程序、主体、关联性、法律形式、法律效力，如表1所示^⑥。通过对德国“废物经济计划”概念要素的梳理，不难发现“废物经济计划”内涵丰满明确，其法律性质、实质内容、效力边界均有明确的法律条款提供支撑。法律概念因规则对概念的衔接而明确，亦因规则的具体适用而获得了实践的解释力。此时的法律概念不再是一个单纯语义上的概念而是规则的集合概念^⑦ 。通过规则体系界定的概念内涵并非一成不变，而可以随着规则的供给状况和解释状况发生变化的，更具有法律适用上

的灵活性，而不会因语义的过度限制而导致司法适用的窘境。援引上述域外立法案例，目的并非在于说明立法内容，而是强调这种由描述向体系转化的法律概念立法技术甚为值得我国借鉴。通过尽可能穷尽概念所能涵盖的要素，并明确要素与法律规则效力之关联，使法律概念与体系内的法律规范相互耦合。

三、命题二:环境法律规则结构的完整性

法律规则的内容千变万化，而规则的结构是不会发生改变。标准的法律规则结构即是“行为模式+法律后果”。尽管在法律体系中，有些规则并不具备这种结构，例如法律目的、法律原则，但他们效力的发挥却最终依赖于具有标准结构的法律规则。如果仅有法律后果，而无行为模式，则法律规则完全没有任何意义；仅有行为模式而缺少法律后果，则仅具有价值牵引功用，无法对行为形成拘束或指引。具有标准结构的法律规则构成了环境立法确定性产生的基本面。然而在环境法律体系之中存在着大量缺少法律后果的规则，此类规则属于软法规则的一类。环境立法中大量软法规则的使用并不恰当，导致了环境立法的确定性不足。

所谓软法 “指那些效力结构未必完整、无需依靠国家强制保障实施、但能够产生社会实效的法律规范”^【8】。软法规则在环境法中多为“指导性、号召性、激励性、宣示性等非强制性规范”^【9】 。《固废法》中，第3条、第6条、第7条、第19条、第84条以“鼓励”、“倡导”为核心谓语，第27条、第28条、第29条以“推广”为核心谓语，共计8条，约占《固废法》全部条文的10%。上述规则并没有严格的结构形式，结构松散灵活，是倡导性政策规则的法律化。软法规则在环境法中的广泛存在并不意味着软法规则在现实生活中的有效实施。以《固废法》第7条“国家鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品”为例。从“单位和个人”角度来看，鼓励意味着可选择，可为亦可不为。有所为则会具有相应的激励，激励可能是头衔上的、物质上的，亦可能是道德上的。从“国家”的角度来看，鼓励意味着国家需要保证 “鼓励”氛围的存在从而使“单位和个人”的所为能有所“回报”。而这种 “鼓励”氛围并不会自动产生，而是需要国家采用包括舆论宣传、奖励制度等在内的各类措施。这就包含着对于国家的义务性规定，即采取一系列营造“鼓励氛围”行政措施的义务，属于行政职责的范畴。任何行政措施即便是鼓励性的行政措施都意味着国家的财政支出与权力运作，必然伴随法律义务性规范的制约。单一的软法规则并不能保证行政行为或财政支出朝着合目的性方向的发展。此时，对于第7条鼓励性规则的理解就应当包括两部分，一是国家行政机关的必为义务，二是必为义务的指向——鼓励单位和个人购买、使用再生产品和可重复利用产品。但是纵观固废法规则体系，并未有相关行政机关必为义务的内容，更没有违反或者怠于履行义务的责任规定。也就是说在固废法体系内部，软法规则并没有获得硬法的支撑，因此而失去软法规则实施的资源保障^【10】 。从确定性的角度理解，由于必为义务规则缺少必为的内容，仅仅保留有目的状语内容，其基本的规则结构并不完整，不能规范政府行为，更不能为公众选择行为提供指引。软法规则的不当使用不仅造成了软法规则本身的实效性不强,更损害了环境法律的权威性。

通过前述关于《固废法》中激励规则的论述，可以将激励规则还原为“行政主体+必为义务+鼓励对象+鼓励行为”。从软法规则角度理解，“行政主体+必为义务”是对“鼓励对象+鼓励行为”的资源保障。而从硬法规则角度理解，“鼓励对象+鼓励行为”是“行政主体+必为义务”的目的状语，即“行为主体 +必为义务+以‘鼓励对象+鼓励行为’为目的”。在这个意义上，所有的激励规则并非是真正意义上的软法规则而是不完整的行政主体义务规则，仅保留了行为模式中的目的状语部分。那么就需要增加“行为主体+必为义务”以还原必为规则的全部结构。域外立法印证了上述判断。德国《促进物质循环与废物处置法案》、我国台湾地区废弃物清理法之中并不存在我国普遍所采用的“激励规则”，而是严格遵循了义务规则的体例。美国《固体废弃物处置法案》虽通篇采用激励规则，但并非单独使用，均附带了大量的必为义务规则作为支撑。从中可以大体总结出两种将我国不完整的激励规则转化为必为义务规则的路径。第一种路径是将激励性规则转化为若干条义务规则。当国家已有政策规定或相应的激励制度体系，以及相应的财政支出时，应通过立法对国家激励行政权运作的程序、期限、对象及财政保障予以明确规定。例如，台湾地区废弃物清理法为鼓励公民回收废物制定了“回收奖励金制度”，其并未采用“鼓励”、“倡导”、“促进”等软法规则，而是全部采用以“应”为特征的义务规则。第16条规定了企业的“回收基金”缴纳义务——奖励金的来源，第22条规定了政府奖励金的公告义务和贩卖业奖励金支付义务，第69条规定了行政执行机关奖励金的提存义务，罚则中规定了违反第,16条和第22条的行政处罚。德国 《促进物质循环与废物处置法案》第25条关于“自愿回收废物”条款，虽然内容是鼓励企业回收其产生和销售的废物，但仍是通过设定政府鼓励义务与自愿企业回收义务来实现的。第二种路径是将激励性规则作为已有规划、标准、财政、决策等内容的组成部分。美国《固体废弃物处置法案》SEC，4003。 规定各州应当将鼓励公民使用再生油类作为规划内容组成部分，SEC，5002。规定商业秘书处应当将国家标准机构密切合作及时更新标准、发布指南促进资源回收产业发展^⑧。通过对规划、标准、决策内容上的规定，将激励措施作为规划制定、标准制定、行政决策义务内容的一部分，进而实现了软法向硬法的转化。