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当前,我国环境立法已经形成了较为完善的法律体系,立法数量蔚为可观。但法条并不等于法治。我国环境法律法规的有效实施,要重在落实所规定的责任、义务和权利。其中,政府、排污者、社会公众之间的责权配置及实现问题,是环境法实施中至关重要的3个环节,直接影响着环境法律法规实施的成效。
1强化政府的环境责任
我国环境法律法规的实施要遵循“不得恶化”的法律原则,进一步明确“合法排放+持续改善”。
强化政府的环境责任,这是环境法治的首要问题。
为了顺应自然规律,有效保护人类的生存和发展环境,环境法以义务和责任为基本手段,来调整人与自然之间的矛盾和紧张关系。从义务和责任的角度来保护环境,已得到全世界大多数国家的认同。环境法上的义务和责任,既包括政府的义务和责任,也包括企业、社会团体、自然人的义务和责任等。《斯德哥尔摩宣言》指出,在实现环境目标方面,各级政府应承担最大的责任。笔者认为,强化政府的环境责任,是环境法治中最为迫切,也是最需要优先解决的问题。为什么政府要承担最大的责任?笔者认为,这是由政府的三重身份所决定的,即政府是公共环境的托管者、良好生态的捍卫者、保护环境的参与者。
现代环境法都是以政府责任作为首要的约束对象的。如《加拿大环境法》第二条专门规定了政府的义务。《日本环境基本法》第一条规定“本法的目的,是通过制定环境保护的基本理念。明确国家、地方公共团体、企(事)业者及国民的责任和义务……”《生态文明体制改革总体方案》提出,要建立生态环境损害责任终身追究制,实行地方党委和政府领导成员生态文明建设一岗双责制,就是进一步强化政府责任的重要措施。我国环境法律法规需要更加明确规定政府责任:一是积极责任,即全面落实地方政府对环境质量负总责的规定。具体而言,政府环境责任主要包括如下内容:保证必要的环境质量、促进公众参与环保、政府遵守环境法律和政策、严格执行环境法律等。其中,政府的环境质量责任是其首要责任。二是消极责任,即明确规定政府因违反环境法所应承担的法律后果。在当前的国情下,要强化政府的环境责任,还需要通过法治手段强化地方政府之间的协作,完善跨区域的联防联控机制。同时,还需要强化环保部门的权威性和独立性,改革现行的环境监管体制,使其能够介入政府的前端决策,而不应仅仅局限于后端的污染治理。
尤为重要的是,我国应当引进和坚持“不得恶化原则”。所谓不得恶化,就是说在国家严格的法律或环境标准出台之后,不能仅仅要求合法,还要求环境不得继续恶化。因为,如果法律或标准出台了,但环境仍然在继续恶化,法律就失去其制定的初衷。
《美国国家环境政策法》规定“最大限度地合理利用环境,不得使其恶化或者对健康和安全造成危害,或者引起其他不良的和不应有的后果”。美国《清洁空气法》明确规定了防止显著恶化的原则。2015年8月,我国新修订的《大气污染防治法》第二条明确提出“防治大气污染,应当以改善大气环境质量为目标”,这为划定“不得恶化”的环境保护底线并将其上升为环境法的重要原则,建立完善的环境质量改善机制提供了法律依据。笔者认为,我国环境法律法规的实施也要遵循“不得恶化”的法律原则,进一步明确“合法排放+持续改善”这一更加严格的环境保护要求,即已经达到国家环境质量标准的城市,仍然应当继续采取有效措施,促进本行政区域内的环境质量持续不断地改善。
2强化排污者的环境责任
在环境法律法规的实施过程中,注重多元化的主体、多元化控制是有效的社会控制方式。
强化排污者的环境责任,这是环境法治的核心问题。
有效约束排污者,是环境保护的重要内容,也是环境法实施的关键环节。进入20世纪80年代以来,环境法律法规发展的一个重要特点是各国纷纷加强环境执法、环境法规的有效实施,环境法实施能力和执法效率得到迅速提高。我国当前的环境法律法规实施状况不理想的重要原因之一,就是我国对排污者的法律约束过于宽松,导致违法成本过低。要解决好环境法的实施问题,强化排污者的义务和责任,需要在两个方面进行改革:
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