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新修订的《环境保护法》即将于明年1月1日正式实施,如何落实新修订的《环境保护法》规定的政府环境保护职责、环保部门统一监管职责、相关部门的环境保护职责?如何在执法程序上法制化、规范化?对此,记者采访了专家,就相关问题进行了探讨。
对话人:中国政法大学研究生院副院长解志勇
采访人:本报记者杨奕萍
新修订的《环境保护法》如何改变“重实体,轻程序”局面?
■应制定相关配套的法规和规章,进一步细化对执法过程的规定。
记者:长期以来,我国存在法律制定方面“重实体,轻程序”的问题,在环境保护领域也存在这一现象,对此,您怎么看待?
解志勇:“重实体,轻程序”这种现象确实存在。实际上,不仅是环境保护法,传统法也存在这样的问题。在行政法领域有一个共识,就是行政法属于程序法。或许这个说法有点矫枉过正,但不可否认的是,权力的行使要由法律来规制。现阶段保证依法行政最为关键的问题,就是加强对行政权力的规范。
当前,环境保护领域存在诸多问题,其中一个重要方面就是污染治理不力,而这与行政程序法制不健全有着重要的关系。有些环境案件因为程序缺少甚至缺失,很难启动案件调查程序,这也是导致环境保护领域不作为、拖延作为、乱作为的一个重要原因。现在,新修订的《环境保护法》已经颁布并即将实施,作为国务院和相关的行政主管部门,应该制定相关配套的法规和规章,进一步细化对执法过程的规定,如调查的过程中如何取证,通过哪些步骤、哪些顺序,有什么时间限制,违反程序应该承担哪些责任等。
法律的生命就在于实施。有些人抱怨法制不健全,其实这样的说法并不准确。环保法并不缺乏实体法规则,执法不力的原因,很多时候与实施不利有关。而这其中,程序规则不健全更是最主要的原因。比如,如果立案程序缺位,很多投诉就不能立案。即使立案,也缺乏调查手段。一般而言,行政机关在立案方面不能有过大的裁量权,有人举报,首先就得去做初步核查,如果具备了立案条件就得立案。因为我国行政立法中的自由裁量权不受司法审查,由权力机关进行监督制约,所以在环境保护领域,法律更多应该强调行政机关的责任,而不是强调它的裁量权。这次新修订的《环境保护法》,对行政机关的责任规定得比较多,比较严,就有这个目的。如何去追究这些责任,如何去实现这些法条涉及的问责,或许是新修订的《环境保护法》实施新条款将要面临的一个重大挑战。
面对新修订的《环境保护法》的问责,执法程序上需要注意什么?
■不论哪一级行政机关,只能行使法律授予的职权。
记者:新修订的《环境保护法》第六十八条列了九个问责事项。以执法为例,不执法,是失职,被追责执法。此外,裁量权不明确,很可能被认定为执法不当而追责。您觉得在程序上是否应该具有一个明确的责任边界?
解志勇:在这个条款中,列举的都是追究直接责任人的责任。如果是普通行政违法或不当,可以通过提起诉讼或复议加以解决,但实际上第六十八条多数列举的都是个人原因的恶意违法情形,即属于个人的故意或者重大过失,导致恶意违反法律,这几个条款都是要追究个人责任。追究个人责任程序一般是出现在公务员法、行政监察法、党员干部规定里面。新修订的《环境保护法》没做出规定,但可以从公务员法、行政监察法、党员干部规定找出依据,如内部处分、记过、记大过、引咎辞职等法律行为。
行政活动分为两种:内部行政活动和外部行政活动。上下级行政机关之间,以及行政机关与公务员之间的内部行政关系,由公务员法和监察法来调整,而不是像外部行政法律关系的调整一样,需要去法院或复议机关。
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