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记者:新修订的《环境保护法》中,对负有环境保护职责的政府各部门的环境保护职责设定仍有些模糊和宽泛。此外,行政自由裁量权的范围过大。比如说:“可以查封、扣押造成污染物排放的设施设备”这里采用了“可以”而非“应当”,这种给执法部门一定的自由裁量权,是否也需要程序上的规范和细则?
解志勇:自由裁量权是指行政机关及其工作人员在法律事实要件确定的情况下,在法律授权范围内,依据立法目的和公正、合理原则,自行判断行为条件、自行选择行为方式和自由做出行政决定的权力,其实质是行政机关依据一定的制度标准和价值取向进行行为选择的一个过程。
对于新修订的《环境保护法》中行政自由裁量权怎么去把控,也不例外。例如“查封、扣押造成污染物排放的设施设备”的行为,以及查封、扣押财物的处理等,属于《行政强制法》的调整范围,在这方面规定了严格的程序,因此,可以依照法律规定去查封扣押。
记者:新修订的《环境保护法》实施中,针对上级政府在环境保护方面干预下级政府的不当作为,或者政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预,在法律约束上应该遵循何种程序,有无依据?
解志勇:根据法律授权,上级政府不能非法干预下级部门的执法活动。根据职权法定原则的要求,不论哪一级行政机关,只能行使法律授予的职权,不能互相僭越。
一般来说,越权有横向越权和纵向越权两类,横向越权是指不同部门的行政机关侵越其他机关职权。至于纵向越权,很多人误解认为只有下级部门侵犯上级部门的职权,实际上,上级部门侵权下级部门也属于越权。上级部门不能插手法定由下级机关处理的案件,否则,就是非法干预。2004年国务院推出的《全面推进依法行政实施纲要》就明确指出,行政机关违法或者不当行使职权,应当依法承担法律责任,实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
就你假设的情形来说,第一种情况是,如果上级政府做出不当干预,环保部门屈从于上级的安排,则环保部门行为构成违法,理应自行承担违法责任。
第二种情况是,上级政府向环保部门提了要求,而本级环保部门认为这一要求是违法或不当的,应该通过上报公函、报告等正式方式向上级政府提出,如果上级政府部门继续坚持不当干预,那么违法责任就不是由环保部门承担,而是由上级政府来承担。行政处罚法中有这一规定,如果上级政府硬要本级部门做违法的事,虽然服从上级是组织原则,但本级部门应该向上级政府说明情况,避免承担责任。
新修订的《环境保护法》在执行程序上需要借鉴什么经验?
■全国目前还没有统一的行政程序规定,但在地方性行政程序规定的制定中有所尝试。
记者:为有效落实新修订的《环境保护法》,您认为法律制定中程序法重视不足的局面应该如何改变?
解志勇:从宏观角度上来看,整个社会的法律体系已经建构了,但实施得不好,除了执法中存在选择执法、违法执法外,程序的缺位、缺失也难辞其咎。
目前中国还没有一个统一的行政程序法法典,许多程序规定散见于行政处罚法、许可法、强制法等法律中,有时难以应对其他行政领域的行为。美国1946年的《联邦行政程序法》法典是全世界的楷模,我们很多程序规定都借鉴了它。如果我们有了自己的程序法法典,我们的行政应该更加规范。
虽然环保法在许多方面没有详细的程序规则,但处理具体案件时,并非都是无法可依。如果涉及到行政处罚,就按照《行政处罚法》规定执行,涉及强制就按照《行政许可法》执行。
记者:在新修订的《环境保护法》执行程序方面,您有何好的建议和补充?
解志勇:我认为,国务院和相关部门要尽快制定一些实施细则类的配套法规、规章,尤其是要注重对程序的设计,要把新修订的法律条款落实。环保部门权力增强,责任也更加重大。
全国目前还没有统一的行政程序规定,但在地方性行政程序规定的制定中有所尝试。2008年4月,中国第一个地方性行政程序规定《湖南省行政程序规定》通过,并于当年10月1日起实施。2011年5月,中国第二个地方性行政程序规定《山东省行政程序规定》通过,于2012年1月1日起施行。这些地方性行政程序规定明确了行政主体进行所有行政行为时应当遵守的程序性规则,在行政程序上起到积极作用。相关部门可以根据有关法律、法规,结合工作实际,明确行政程序规定,规范行政行为,保护公民、法人和其他组织的合法权益,建设法治政府。
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