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如何保障第三方评估客观公正?
由于现行《立法法》对部门之间立法权限的界定不够清晰,目前的部门立法主要是行政立法,部委机构在制定规章时,会自觉不自觉考虑自己部门的利益。同时,还导致部门之间纷争不断,发生“立法久拖不决”的情况。
两年前,曾受重庆市委法建办、市环保局委托,参与了重庆市环境保护制度的立法后评估工作的秦鹏,对此颇有感触。
他告诉记者:“长期以来,我国环境资源立法中涉及审批、收费、处罚等管理权力与部门利益的事项较多,‘有利相争、无利推诿’的问题日益显现,环境资源治理领域中部门利益冲突也较多。如果今后对部门间争议较大的环境资源立法事项引入第三方评估,就能够超然于执法的各政府机构之外。另外,与环境资源法律法规不存在密切利益关系的第三方,能在更大程度上保证客观、公正地对环境资源立法。”
不过,第三方评估要真正发挥作用,评估报告怎么用很关键。是仅仅供决策机关参考呢,还是作为决策的一部分?
韩春晖认为,保证第三方评估发挥作用需要两个配套制度:一是评估结论应当对后续立法过程产生实质性影响。例如,评估报告表明有一方利益不正当,立法就应当作出调整,回应评估主体。二是评估主体如果不珍惜评估资格,也要有责任追究制度。要公开评估过程,让公众监督到底哪些机构参与了评估,这样保证第三方评估也是以一种法制化的方式在运作,并且能保持长久的效果。
在韩春晖看来,建立第三方评估机制还有两个前提条件:一是评估机构本身要有非常严谨的态度,要对评估结果的权威性有负责任的态度;二是无论事后、事中评估,利益各方要为第三方评估主体提供充分的、未经遮掩的信息,否则评估结果可能会不真实,影响评估的公正性。
至于第三方评估选什么样的专家,韩春晖认为这要看不同事项,例如在环保领域,如果单纯是环境利益评估,当然要以环境专家为主导,此外,还不能少了法律专家,这样才能确保在法制视角下审视环境利益。
秦鹏认为,首先,对争议立法事项所涉信息,相关部门必须有效充足地向第三方机构公开;其次,第三方评估机构应有独立来源的资金保障,确保独立性;最后,最好有多个第三方机构参与评估,对比评议结果。
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