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PPP模式(Public-Private Partnership,政府和社会资本合作)在中国并非新鲜事,但当前被认为是破解城市建设资金不足之困、替代地方融资平台债务、不增加政府存量债务的一种更规范的模式,引起各方热捧。
今年以来,国务院层面从地方政府性债务管理到创新重点领域投融资机制,均强调了PPP模式的重要作用。发改委和财政两大系统从立法、实践指南到项目具体遴选、试点,都积极参与,12月4日两部委都发布了各自制定的操作指南和指导意见。
一位中部省份财政厅负责PPP工作的官员对财新记者表示,PPP不是某个具体部门的事情,光靠一个部门也推不起来,涉及整个政府部门。项目选择是由当地人民政府确定,不是财政部门或者发改部门单独确定。该省的项目实施方案是授权行业主管部门来牵头,即住建、水利、农业、交通等,财政和发改部门只是一个牵头管理部门。
不少参与两部门PPP政策起草和讨论的专家表示,积极出台文件值得肯定,而且此次发布的相关文件并无原则性差异,君合律师事务所合伙人刘世坚称,对PPP的一些核心理念,两部委已有共识。简言之,PPP模式首先强调的是政企合作、风险共担及合理回报,在评估阶段讲究的是公平竞争、择优选择、物有所值,而在实施阶段则注重绩效评价、信息公开和契约精神。
但是,由于部门法规的法律层级较低,在实践中的指导意义值得担忧。同时由于缺乏协调,各行其事,两个部门出台的文件在具体条款存异,未免会让PPP项目的实际操作者感到困惑和无所适从。
两部委并进
据财新记者了解,今年7月财政部即开始着手PPP操作指南的立项工作,在借鉴国际实践和国内过去PPP应用经验教训的基础上,多次修改指南草稿,并且下发地方财政部门,几次在部内司局征求意见。
最终,财政部网站12月4日发布《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号),同时公布的还有财政部确定的30个PPP示范项目名单。
在11月25日至27日财政部举行的第三期全国性PPP培训班中,财政部金融司司长孙晓霞表示,在试点初期,最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定,并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目,这类项目的运作方式和合同式样相对标准,实践起来相对“好上手”一些,也可以为后续推广工作积累实践经验。
此次公布的30个PPP示范项目主要集中在污水处理、轨道交通、供水、环境综合治理等方面,市场化程度都比较高,而且具有良好的“使用者付费”基础,其中新建项目8个,地方融资平台存量项目22个。为了有效化解地方融资平台债务风险,财政部强调,各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目。
同日,发改委网站也挂出了PPP相关文件:《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》。
此前发改委的重心一直是牵头研究、调研并起草“基础设施和公用事业特许经营法”(下称“特许经营法”)。财新记者获悉,由于立法进程缓慢,分歧明显,今年9月国务院领导的最新批示是,由于条件并不成熟,很多事项并未确定,可能先由国务院法制办牵头制定暂行条例,待条件成熟时再上升为法。
一位参与“特许经营法”起草的专家对财新记者表示,在完成第八稿之后,发改委转变了思路,觉得立法的事情不着急,可以缓一缓,先弄一个办法出台。“这个办法主要是把第八稿中尚存争议的部分拿掉而形成的,最后基本上呈现出一个没有原则问题的大致框架。”该专家表示。
12月8日,国家发改委投资司巡视员欧鸿在接受中国政府网专访时指出,目前发改委正在会同有关部门,制定多个涉及PPP模式细则。
而9月28日财政部PPP工作领导小组办公室第三次会议透露,国务院已同意财政部PPP工作思路,财政部牵头做好PPP工作责任重大。立法工作也取得有效突破,国务院已同意将财政部和发改委列为特许经营权法共同起草部门。
多位PPP领域的专业人士评价道,两大部委对PPP模式的基本理念和原则认识已大致趋同,在大方向上共识已有。
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