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9. PPP对债券市场有何影响?
9.1 股债顺势而上,迈入直接融资大时代
PPP模式下可通过多种融资方式筹集资金,较融资平台模式最大的变化在于以股权、新型债券品种为主的直接融资将取代以平台贷款为主的间接融资,加上政府主流的一般债券、专项债券亦属直接融资范畴,政府融资将开启直接融资的大时代!
就股权而言,公私合营项目公司形式将撬动巨量社会资本,以参股的形式为公用事业和基础设施建设提供资金。政府和社会资本合资建立公私合营项目公司属最狭义的PPP范畴,也是此轮PPP热潮中政府力推的运作模式。政府和社会资本投入的资本金一般占总投资的30%上下,其中以社会资本为主,政府投资为辅。如北京地铁四号线项目,PPP部分总投资46亿,其中注册资金15亿,由香港地铁公司、首创集团作为社会资本各出资49%,北京市基金设施投资公司作为政府方实施机构出资2%。
就债权而言,债券品种将会丰富,项目收益债和资产证券化供给有望放量。由于政府信用的推出,PPP项目公司通过一般公司债券、中票等传统方式融资相对于贷款而言或不具备成本上的优势,且推广初期,政府可能通过贷款贴息等方式进行补贴,政策性金融机构往往也能对项目给予贷款上的优惠。而由于经营性项目和准经营性项目往往具有稳定的现金流,十分适合以项目信用为支撑的项目收益债和资产证券化融资形式,加上政策上的鼓励(发改委今年以来致力推广项目收益债,企业资产证券化已实行备案制),此类债券供给有望上升。
9.2 PPP项目公司或将化身为新一代“融资平台”
43号文一声令下,融资平台将慢慢退出历史舞台,尽管是被赶下场,却是带着昨日的光荣与梦想。等待其的只有三种命运:关闭、合并、转型。PPP模式或将成为融资平台转型的方向,PPP模式下的项目公司或将成为新型的“融资平台”。
地方政府依然有巨大的融资需求,但以后其只能通过三种方式举借债务:一般债券、专项债券、PPP模式下的“债务”。政府债券的发行受到赤字率的约束,债务的扩张还得依靠“外部融资实体”,地方政府可依靠PPP模式下的经营主体继续融资,所不同的只是企业和项目的信用取代了政府的隐性担保。
9.3 降低地方政府债务系统性风险
PPP模式的推广有利于降低地方政府债务的系统性风险。首先,PPP将促进地方政府举债规范化。财政部操作指南明确融资平台和地方政府控股国企不可作为社会资本参与PPP项目,利于企业债务与政府债务分离。财政补贴和合同义务将纳入预算,利于提高地方债务的公开和透明化程度。
其次,PPP将从一定程度上倒逼政府维持自身信用程度。PPP推行的关键在于地方政府的契约精神,较高的信用度将是采用PPP融资的必要条件。地方政府有充足动力确保包括存量城投债在内的地方债务不出现信用危机。
再次,当前财政部力推PPP的主要原因之一便在于化解地方政府债务危机,示范项目以存量项目为主,利于通过PPP缓解存量债务压力。
10. PPP发展还面临哪些困境?
10.1法规效力较低,体系尚待完善
我国当前缺乏一套针对PPP的完整的法律法规体系,一方面,现有规定法律效力不高,当前发改委颁布了指导意见,财政部发布了操作指南,但仍局限在部委的层面;另一方面,当前制度层面还有相互矛盾的地方,如发改委与财政部对项目操作的流程也有差异。
PPP不仅是一种投融资模式,更是一项涉及到政府、社会资本、第三方咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益的系统工程,社会资本有时需要与政府签订长达20-30年的合同,政府公益性的出发点又与资本的逐利性存在天生的冲突,如果没有强有力的法律法规,各方利益将很难得到有力保障,社会资本更会望而却步。
发改委正牵头起草PPP领域的基本法——《基础设施和公用事业特许经营法》,但该法自14年5月第1次发布征求意见稿以来已历经8次修改,但仍存较多争议,据媒体报道,由于立法进程缓慢,可能由国务院制定暂行条例,条件成熟再上升为法。
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