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回望2014年全年的中国环境产业,政策的频繁发布背后,是深改元年启动的整个政策体系的逐步重置,而这必将深刻改变未来中国环境产业发展的格局。按照我们提出的产业政策分析框架,可以从需求、交易、投资、产权四个角度系统解构这些政策如何共同作用对环境产业造成的影响,需要注意的是,很多政策仍然在路上,需要从趋势上予以把握。
“史上最严”的新《环保法》,加上2013年年底发布的大气十条,以及结合接踵而至的水十条、土十条、《大气污染防治法》等等, 都是典型的需求类政策,不断提高的标准和日益严格的监管,带来环境需求的广域化,打开了数万亿环保新需求的天花板。但从环境需求转为市场需求,实现环境产值,却一直没有那么简单。
排污企业(工业治污)、地方政府公共服务部门(准公益性质的市政公共服务—供排水、城市垃圾)、环保部门(环境监测)是这三类典型的环境需求方,在过往就存在,这些需求的放大部分却一直无法有效地全面转化为环境产值。近年来伴随着环境的恶化和群众环境意识的提高,跨区域跨时域的环境修复和流域治理需求(纯公益性质)成为新爆发的环境需求,无论资金总需求还是产值转化的难度都比前者更是大得多。
环境需求如何转化为市场需求?资本市场如何能发挥杠杆作用进入环境产业?我们看到这正是2014年一系列出台的政策法规中努力做到的:面对政府-企业-公众三元关系的变化,强化了环保政策转向以环境效果出发的一系列需求倒逼,并通过进一步推广第三方治理和包含特许经营、PPP在内的政府采购公共服务等方式形成小政府与新政企的关系界面并带来了新的商业模式;而新《预算法》等系列法规政策所催生的地方政府“资产负债表”与“现金流量表”的重构,配合资本市场的改革和混合所有制,将以成功升级转型的重资产方阵和地方服务方阵(E20发布的环境产业地图中的A/B方阵)为载体最终接通资本市场和社会资本,为环境产业带来更通畅充沛的资金流转,最终将环境需求转化为市场需求和环境产值。
1. 政企民三元关系的建立将激发环境需求的大市场,同期PPP、特许经营、第三方治理等政策推动了环境交易关系的重构
移动互联时代以及PM2.5带来的全民众对环境问题的日益关注,验证了环境产业从政企时代走向政企民三元关系的时代。解读2014年系列法规政策,恰恰要考虑本届政府在这方面的转变,群众参与和信息公开,作为本届政府重构三元关系的基本法则,可以在近期很多政策法规中找到他们。
新《环保法》中提出的环境诉讼和信息公开,为老百姓参与监管环境污染,打开了一扇窗户,此为新《环保法》的重要突破,与之同步的是,国发63号文及新预算法要求的政府财务报告的公开,必将正向促进PPP项下政府支付的信用保障。
这种政企民三元关系的建立,导致环境服务转由从效果出发而带来市场竞争的有效性和企业的优胜劣汰,由此倒逼环境需求转化为环境产值,为达此目的,则需要重建一直低效的环境产业交易关系,使环保行业真正告别“关系市场”进入品牌时代。
第三方治理,是意图在这样的环境需求下,着力于重建污染企业与治污企业的正常交易关系,环保法的趋严和民众监督的加入,将会有效倒逼环境成本伴随着产业升级结构调整最终真正进入生产成本,使环境需求真实化。
而日益严格的排放标准的严格执行,排污者和治污者均要被置于监督之下承担环境风险,这将终结工业治污的脉冲型采购,使企业的环保设施真正处于认真运行之下,为真正专业化的外包服务打开需求市场,从而能够产生真正优秀的第三方运营企业主体。而治污风险的强化也会进一步促进环境服务的专业化水平,淘汰低水平服务商,并为优秀(达标、节能、性价比、全生命周期成本…)的技术和产品真正打开需求市场。
针对公共服务需求的特许经营,重建的是政府公共服务部门和环境企业的有效交易关系。环境监测、环评、监理领域所推行的第三方服务,重构的是政府环保职能和环境服务企业的交易关系。财政部偏重从预算和债务管理角度出发所主导的PPP,呼应着发改委从引入社会资本角度所倡导的PPP,虽然目的不同,但都促进了产业的发展。
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