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PPP范围不但涵盖了上述内容,更将会在地方政府的执行中扩展到管网建设、行政区划内的环境修复和流域治理这类纯公益的政府采购性项目类型。但是跨区划的环境修复和流域治理需求,则需要更复杂的交易机制才能解决,在这方面展开努力的水权和排污权交易政策仍需探索。
除了财政部推出的一系列PPP的指导文件,发改委也同时在第三方治理、特许经营立法和推动PPP方面做了很多工作。遗憾的是发改委所负责的特许经营立法任务没有如期完成,特许经营从法律层级暂时降低至部门管理办法,使更需要被权利约束的地方政府未能达到被充分约束,《办法》难以真正保护企业的利益。
此外,从各部门出台的文件到具体执行来看,沟通协调仍然是有显薄弱。回头看,倒是2013年9月30日,国务院所公布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》指导性高于前述的各项文件,因为公共服务采购可以涵盖除了工业治污以外的其他三类环境交易,而PPP、特许经营等都是其偏重于从某一角度(PPP偏重于地方债务管理和资本合作角度,特许经营偏重能够实现经营收入的公共服务行为)出发的表征。
民众广泛参与对政府治理环境所达成的“可感知”效果的压力,以及为此通过在环保方面大力推进政府购买服务推动政府职能的转变,最终政府从环境治理的直接参与者,转变为环境治理效果的购买者和监管者,因此,国家的环保规划亦随着从污染排放的约束性指标向面向效果的环境质量标准转变。
2. 约束性指标和投资项目型的法律和规划开始转向从环境效果导向
新《环保法》除了上述重要条款,值得关注的还有第六条对责任的明确界定,明确了地方政府对环境保护的责任,并列入信息公开和任期考核的范围。与此同时,第十五条区别于原第十条的污染物排放标准,明确提出了由环保部提出地方执行的环境质量标准的概念,将排放的约束性指标变为面向效果的环境指标。
与之同步的是,我们看到国家发布的大气十条、即将发布的水十条也有了相应的变化。国家以往发布的规划往往是带有计划经济性质的中央财政转移支付及地方配套资金的投资项目规划和资金分配规划,而很多企业想象以往一样扑捉大气十条所提到的两万亿采购机会,却发现在部委各项文件中很难找到明确的项目清单。
2015年水十条、土十条等行动计划和其他规划的陆续出台,可以预料将类似大气十条将以环境效果指标导向而不是工作导向,是环境政策从指标性环保向效果性环保转变的一个跨越。而需要达成环境指标改善的最终效果,需要环保治理从单点走向多元,从分割走向系统,这就带来了对环保部所倡导的合同环境服务和综合环境服务的需求,未来为促进执政和市场效率所构建的“小政府”面对环境效果责任压力,将更加依赖环境一级开发市场与综合解决方案提供商的出现,为其提供以环境指标为导向的总承包服务。这样的需求被满足的过程最终将带来环境服务界面的第四次上移(前三次上移是指设备提供、工程服务、单元投资运营),实现政府与环境服务企业的面向效果的直接对接。
与之相匹配的是,政府采购公共服务,亦是面向效果付费的一个政策依据。而作为地方环境责任主体的地方政府面临当下对地方债务的清理和整顿的大背景下,产业资本如何通过项目投资和产权并购两个方面如何发挥作用,如何构建面向效果的政企之间有信用有效率的环境服务关系都是重要的突破方向。
面向效果的综合环境要求,必然将以特许经营为标志的市场化相对成熟的市政公共服务领域中涉及环保的方面向行政区划内的流域治理业务和环境修复领域发生扩展,住建部所提出的厂网一体化的市场化方向仅仅是其中的一个开始。
值得注意的是,在面向效果的服务中,如何制定考核指标、如何评定验收效果还未形成机制,且单纯的面向效果的付费机制尚不能形成稳定的现金流支持运营,面向效果的环境服务的实施如何落地将成为下一阶段的工作重点。
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