【深度】环境保护：责权“捆绑” 如何实现?-北极星环保网

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环境责任与环境权益相辅相成、如影随形。没有环境损害，也就没有环境责任，所有人享有和利用环境的权益都未受损。只要有环境损害，必然有环境责任，谁损害、谁担责。环境保护的法律政策应该按照损害者担责的原则设立制度、规范各项与环境有关的活动，妥善保护公众的环境权益。然而，目前的一些环保制度，在政府、企业、公众的环境责任和环境权益方面存在模糊地带，需要进一步梳理和界定。

政府的环境责任与环境权益

各级人民政府对本行政区的环境质量负责，这是每一部环保法律都十分强调的事项。所有的环境行为产生的效果最后都会体现在环境质量上，对环境质量负责也就意味着对所有的环境事务负责。政府能不能够、需不需要负起所有的责任，这是需要认真研究的问题。这里无意贬低政府在环境保护中的决定性作用。过去的环境保护历程也充分证明，只有政府高度重视、充分投入、有所作为、环保工作才能做出成绩。实践也证明，如果政府在环境保护方面没有作为，没有大的决心和动作，环保工作就会寸步难行。

但是，值得思考的是，政府能否负起环境保护的全部责任。在计划经济的背景下，所有的经济活动都是按计划进行的，都在政府掌控范围以内，政府有能力担负起环境保护的全部责任。但是，在市场经济条件下，投资主体、利益主体呈现多元化的特征，所有社会主体的经济行为、环境行为在法律框架范围内可以自由活动，不完全受政府控制。政府对各个社会主体的控制手段是有限的，或者说是依照法律进行的。可以说，在计划经济的条件下，政府对环境保护负全部责任是可行的、有效的，但在市场经济的条件下是难以做到的。

政府也不需要对所有环境问题负责。每一个环境问题的产生都有责任主体，谁损害谁担责。政府担起所有的责任，就可能弱化其他责任主体的责任，甚至造成责任错位。政府和企业之间的责任纠缠不清是目前普遍存在的情况。企业通过各种方式与政府讨价还价，逃避责任。等环境问题累积到一定程度，企业已经无力解决，就会全部推到政府身上。最典型的例子就是普遍存在的场地污染问题。在城市化加速发展的过程中，每个城市建设的速度都很快，大量的企业搬离城区，但是没有一个企业为留下的场地污染负责，所有的责任都转嫁到政府和民众的头上。

由于责任和权利是相辅相成的，有什么样的责任就应该有相应的权利。如果把保护环境的责任完全赋予政府，政府也就占据了环境治理的所有权利。如果政府承担不了全部的责任，却拿走了全部的权利，就有可能阻碍其他社会力量参与环境保护。

环境问题的产生与每一个人有关，解决环境问题也与每一个人有关，环境保护人人有责。社会力量参与环境治理已经被实践证明是有效的治理模式。如果环境事务只能政府说了算，公众以及相关社会组织只能处于被知情或不被知情，被征求意见或者不被征求意见的状态，环境治理的形式只能是纯粹的政府治理。这样的治理形式一定是低效的。因此，政府应将自身责任转移一部分给企业和公众，推动企业履责，发动公众参与环境治理的积极性，构建三方协调的治理机制。

企业的环境责任与环境权益

这里所指的企业是对环境造成污染和破坏的企业。每一项法律都明确了企业对自身的环境行为负责这个基本原则，但在具体的制度设计上往往存在责任不当和责任缺失的问题。

所谓责任不当，主要指没有能够充分承担应该负有的环境责任。造成环境污染的企业应该治理好自身的污染，同时要治理好对环境的危害，还要赔偿或补偿对环境的损失。法律制度往往只关注污染源的治理，对环境损害的治理和赔偿普遍不到位，对环境违法行为的处罚远远不能抵偿环境损害造成的影响。罚款是对环境违法行为最常见的处罚方式，罚款的额度过低，与造成的环境损害相比很不相称。这就是责任不当的表现。更加不当的表现是，以收费代处罚，模糊了违法与守法的界限。以《固体废物污染环境防治法》为例，该法第56条规定：“以填埋方式处置危险废物不符合国务院环境保护行政主管部门规定的，应缴纳危险废物排污费。”对于违法行为，竟以缴纳排污费了之，有钱就可以任意妄为。环境违法企业承担责任不足的法律规定比比皆是，这就造成环境违法成本太低，环境执法也会软弱无力。

所谓责任缺失，是指企业没有承担应该担负的责任。这往往是企业和政府之间的责任却错位造成的，应该由企业承担的责任让政府承担了。目前我国的一些环境法律制度确实存在让政府承担太多、让企业承担太少的问题。一些法律规定让环境违法企业有可乘之机，逃脱应有的惩处。以《固体废物污染环境防治法》为例，该法第55条规定：“产生危险废物的单位，必须按照国家有关规定处置危险废物……不处置的，由所在地地方人民政府环境保护行政主管部门责令限期改正;逾期不处置或处置不符合国家有关规定的，由所在地县级以上环境保护行政主管部门指定单位按照国家有关规定代为处置，处置费用由产生危险废物的单位承担。”这是一项关于行政代执行的规定，看似合理，实际隐藏着很多弹性空间。可以想象的是，按照这样的规定，一个产生危险废物的单位可以什么都不做也不会受处罚，最多只是缴纳处置费用而已。这样的规定完全由政府包办了违法单位的责任，必然造成工作被动。

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