【观点】PPP：规则的探索之路-第2页-北极星环保网

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更大的阻力来自于体制的束缚。一些国有项目，尤其是基础设施建设领域，门槛过高让社会资本难以进入。即使进入，这些项目也大多数对民资不利。记者多方查阅资料后发现，在这以前，民间资本进入的项目，要么是落后产业的落后项目，盈利预期明显不足，吸收社会资本目的是解决资金问题;要么是国有资本或政府资本在项目中占绝对地位，社会资本没有决策权，形式大于内容。社会资本每一分钱都会要求高效回报，上述项目显然难以满足要求，再加上地方政府普遍对民间资本不信任，设置种种阻碍，激活民间资本似乎成为无解命题。

而另一方面，在经过城镇化的高速发展后，以前的土地财政难以为继，地方债务却越积越多。根据审计署发布的公告，截至2013年6月底，全国各级政府负责偿还的债务为20.7万亿元，省级、地市级、县级和乡镇政府负责偿还的债务余额分别占债务总规模的29.03%、40.75%、28.18%和2.04%。

更为紧迫的是，环境问题治理、社会对公共产品需求增加、城镇化继续发展等现实问题，政府还要持续投入资金，这会导致债务继续扩大，让地方政府压力倍增。传统的政府依靠土地财政和依靠融资平台举债筹资的道路，显然已走不通。

并且，在之前政府与企业合作的项目中，投资方大多是国有企业，而现在，国企则面临着投资效率问题。“国有体制可以调动大量资源但存在浪费现象，投资效率越来越低。参与一些项目建设的国企负债率也在上升，融资和抗风险能力减弱”。一位业内人士说。

一方面是手握充足资金、寻找投资出口的社会资本，一方面是面临现实需要的地方政府，让民间资本参与公共项目投资，PPP模式成为一个纽带。而且，随着一带一路规划逐渐清晰，中国会越来越多地参与国际基础设施项目，这种项目需要国际通用的投融资模式，PPP模式是一个非常好的选择。在政府出台的政策文件中，社会资本的参与方囊括了中国几乎所有的资本形态，民间资本被放在了与国企同等重要的位置。

在很多PPP的研讨会上，业内人士已经达成共识：中国需要转变发展方式，提高效率、减少浪费、少走弯路一定是转变发展方式的基本内容。PPP模式可以带来体制和机制的创新，对解决当前问题有益。

亟待继续完善标准和规则

需要警醒的是，PPP现在被提到一个前所未有的高度，好像既能化解地方债务风险又能扩大建设的万能模式，这种认识也很危险。并不是所有的项目都适用于PPP模式，国内外也有很多失败案例，并且国外也只有一部分基础建设项目会采用这一模式。很多学者在看好PPP模式前景时，也有诸多担忧：推广PPP模式的中国之路还有很多核心问题并未解决。

如何协调公众利益和社会资本利益是各方最为关注的焦点。PPP项目涉及社会公共产品，为保障公众利益，这类产品定价不会很高，甚至免费。而社会资本每一分钱都要求回报，没有合理收益，PPP最终会变成政府的一厢情愿。不同地区、不同领域的PPP项目如果收益率有差距，也必然造成资本追逐高收益项目而没人去投资低收益项目。

因此就有业内人士提出，应根据实际情况设立行业或者区域PPP项目的收益率标准，并以规范的形式确定下来，使PPP项目具可操作性。但是，反对者的证据似乎更充分：在已有的项目中，已经出现因合同条款约定的社会资本投资回报率无法满足，而使项目进展困难甚至无法开展的情况。如何调和这种矛盾，目前的政策还暂时找不到答案。

项目融资过程中如使用财务杠杆也存在“度”的问题。PPP项目资本结构中，权益资本和债权资本各占多少才最佳?从政府角度来说，自然希望权益资本占大多数，但社会资本通过财务杠杆获得资本回报，反而可以降低投资者对运营项目的利润追求，降低公共产品价格。如果政府为防范债务风险而要求的权益资本占总资本比例过高,将减小项目的价值，似乎也不利于基础设施项目吸引民间资本参与，这也需要政府出台相关政策予以确认。

原标题：【观点】PPP: 规则的探索之路

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