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二、PPP的国际经验借鉴
1、国外城市基础设施投融资体制改革的特点
从国际经验来看,城市基础设施投融资体制的市场化改革是一个必然的趋势,良好的体制是塑造健全理性投融资行为的基础和前提。同时,城市基础设施的投融资建设和运营管理必须依靠市场这只“看不见的手”和政府这只“看得见的手”协调管理。完全靠政府管制不行,完全靠市场机制也不行。而市场化改革对政府在城市基础设施建设和管理上提出了更高、更严格的要求,城市基础设施投融资行为要在市场利益激励、市场风险约束以及政府主导和行政监管下进行。基于此,国外城市基础设施投融资体制改革主要呈现以下三个特点:
第一,扩展融资渠道,创新融资方式。
城市基础设施项目在增加政府资金来源的同时,将出资主体转移到私人部门,努力吸引私人资金投人,采取特许经营方式或通过让渡政府部分或全部的投资决策权和投资回收权,来吸引私人资金的股权参与。
第二,确定固定的融资渠道、融资主体和融资方式,保证资金来源的稳定性。
在本国的金融市场环境下,在确定部分财政资金的专款专用以外,确定政府部门为融资主体,建立一种制度化的融资行为模式,在市场中介体系支持下,定期发行市政债券,并不断寻找潜在的私人投资者。保证政府资金专款专用,最主要的就是建立专项基金与专项借款。
第三,提高城市基础设施投融资效益。
一方面是提高政府投资决策水平,包括建立职能明确、权责清楚的城市基础设施管理机构,减少对投融资建设的不当干预;制定严密的城市基础设施建设规划和有针对性的投资计划;完善城市基础设施的投融资决策机制;对城市基础设施分部门、分行业进行区别管理,对不同类型的企业,采取不同的管理模式等。另一方面是积极引进市场竞争机制,支持和鼓励社会投资者参与城市基础设施的投资实施和运营管理。
2、对中国的启示
通过前文对国际PPP应用成功经验的总结,为使PPP模式在中国未来的融资中发挥更大的作用,中国政府可以采取管理合同、租赁与特许经营权及将城市基础设施国有企业转化为私营或混合式的企业的方式,引进私人部门参与城市基础设施投资和经营,通过引入全面竞争和所有制形式的多元化来提高城市基础设施项目的效率和效益。此外,还需要解决以下主要几个制度框架和监管问题:
第一,建立专门的基础设施管理机构。
在提高城市基础设施投资运营效率上,中国政府需要提高城市基础设施管理水平,可以仿照发达西方国家建立专门的基础设施管理机构,这一机构负责对整个城市的建设进行规划,筹集建设资金、监管投资的使用情况,并且负责协调公共部门与私营部门在基础设施投资中的关系,制定严密的基础设施建设计划,完善城市基础设施的决策过程,对城市基础设施分部门进行管理,根据不同类型的企业采取不同的管理模式。同时,中国政府可以采取管理合同、租赁与特许经营权及将城市基础设施国有企业转化为私营或混合式的企业的方式,引进私人部门参与城市基础设施投资和经营,通过竞争全面引入和所有制形式的多元化来提高城市基础设施项目的效率和效益。
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