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广义的PPP是指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系,具体可分为外包、特许经营和私有化三类。狭义的PPP仅指政府与私营部门以合资组建公司的形式展开合作,共享收益,共担风险。
根据社会参与程度的高低,PPP的合作模式有十多种,如委托运营(O&M)、建设-移交(BT)、建设-运营-移交(BOT)、改建-运营-移交(ROT)、建设-拥有-运营(BOO)、私有化(PRI)等。
海通证券首席宏观债券分析师姜超认为,中国推广的PPP项目运作形式包括O&M、BOT、ROT等多种类型,因此官方的PPP应为广义PPP。
PPP通常以政府和社会资本签订合同的形式来实现,按照社会资本承担的风险大小和介入的程度高低,合同类型可分为服务合同、管理合同、租赁合同、特许经营权合同等。特许经营权合同中,社会资本在合同期内承担设计、建设、运营、维护基础设施等大部分工作,通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。中国目前大力推广的PPP模式正是以基于特许经营权合同为主。
十八届三中全会明确提出,“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,让市场在资源配置中发挥决定性作用。”随后,在2014年深化经济体制改革重点任务的意见中,提出建立政府和社会资本合作机制。中央政府在政策上为PPP模式在中国的发展奠定了基础。
2014年5月,财政部正式成立PPP工作小组,加快了PPP模式在中国的发展。进入2014年下半年,PPP政策连续不断。
2014年8月底通过的新预算法中,要求建立跨年度预算平衡机制,实行中长期财政规划预算,为实施长周期的PPP项目铺平了道路。
2014年9月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文),提出“推广使用政府与社会资本合作模式”。加快建立规范的地方政府举债融资机制。之后的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(76号文)为PPP项目提供了更有力的财政支持。
进入2014年12月,财政部更是连续发出了多份关于PPP的文件,从合同管理到政府采购,都在为公共产品领域推广PPP模式铺路。
在此背景之下,一方面是年均10万亿元级别的基建投资需求;另一方面是原有政府投融资模式走向尽头,这给了PPP机制极大的发展空间,各级政府也对此热情高涨。
在国家层面,2014年12月除了连续发出支持PPP模式发展的文件以外,还公布了一批30个PPP示范项目的清单。12月底,安徽省池州市主城区污水处理及市政排水设施购买服务项目正式签订资产转让协议和特许经营协议,成为财政部公布的30个PPP示范项目中第一个完成签约的。在2014年收官和2015年开年之际,为PPP模式打响了发令枪。
地方政府对推进PPP试点更是争先恐后,2014年下半年以来,已有多个省份相继推出规模庞大的PPP项目。包括江西发布80个PPP项目,总投资1065亿元;浙江发布20个PPP项目,总投资1176亿元;安徽发布42个PPP项目,总投资710亿元;福建公布28个试点项目,总投资1478亿元;青海第一批80个项目,总投资1025亿元;江苏发布15个项目,总投资875亿元;重庆发布10个项目,总投资1018亿元;湖南发布30个项目,总投资583亿元;四川发布264个项目,总投资2534亿元。
中信证券首席宏观分析师诸建芳表示,地方“两会”纷纷将PPP作为2015年投资工作的重心之一,近期基建和环保关注度的升温更是将PPP推至风口,2015年将成为PPP的发展元年。
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