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旧瓶装新酒
姜超表示,PPP在中国并非新鲜事物,但此次推广也并非“往事重提”,而是“旧瓶装新酒”。按照海通证券的划分,自改革开放至今,PPP在中国已经历了5个阶段和3波高潮。
第一阶段:探索阶段(1984-1993)。改革开放以来,外资大规模进入中国,一部分外资尝试进入公用事业和基础设施领域。地方政府开始与投资者签订协议,合作进行基础设施建设,本质上就是PPP。但当时尚未引起国家层面的关注,无相应政策和规章,地方政府与投资者都是在探索中前进。这一阶段代表性的项目有深圳沙角B电厂BOT项目、广州白天鹅饭店和北京国际饭店等,其中深圳沙角B电厂BOT项目被认为是中国真正意义上的第一个BOT项目。
第二阶段:小规模试点阶段(1994-2002)。与探索阶段无政府部门牵头状况不同的是,该阶段试点工作由国家计委(现国家发改委)有组织地推进,也掀起了第一波PPP高潮。国家计委选取了5个BOT 试点项目:合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、北京地铁四号线项目、北京亦庄燃气BOT项目、北京房山长阳新城项目,其中来宾B电厂项目也被认为是中国第一个PPP试点项目。
第三阶段:推广试点阶段(2003-2008)。2002 年十六大提出在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用,2003 年十六届三中全会提出让民营资本进入公共领域,2004年建设部(现“住建部”)出台《市政公用事业特许经营管理办法》,为PPP项目开展确立法律法规依据。在政策东风下,各地推出大批PPP试点项目,掀起了PPP第二波高潮。
该阶段外企、民企、国企等社会资本均积极参与,污水处理项目较多,也有自来水、地铁、新城、开发区、燃气、路桥项目。第一个被官方广泛推广的PPP项目——北京地铁四号线项目也于这一阶段诞生。
第四阶段:短暂停滞阶段(2009-2012)。随着“四万亿”经济刺激政策的推出,地方政府基础设施建设投资高速增长,城镇化程度大幅提高,但PPP模式在此阶段却停滞不前,主要原因在于地方政府融资平台发展壮大,平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金,PPP发展进入短暂的停滞阶段。
第五阶段:发展新阶段(2013年至今)。十八大提出“让市场在资源配置中发挥决定性作用”,2013年财政部部长楼继伟就PPP作专题报告,肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2014年以来,中央到地方均推出大量PPP项目,PPP进入了发展的新阶段,并掀起第三波高潮。
对于过往PPP在中国发展的不顺利,诸建芳认为,以前的项目更多是采用BT和BOT的模式进行,在缺乏政府统一规章和特许经营环境不健全的背景下,项目的后续运营并不顺利。“逆向博弈”时有发生,一方面政府只肯拿出吸引力一般的“鸡肋项目”;另一方面,民间资本观望情绪较浓,参与积极性不高。这也是目前市场对PPP的推广存有疑虑的主要原因。
姜超认为,以前的PPP更多以BT、BOT等为主,政府仍是主要的投资者和风险收益主体,此轮推广则强调社会资本与政府共享利益、共担风险,PPP立法有望很快推出,制度配套上也更为完善。
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