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十六、推进社会共治
水环境涉及众多利益相关方,是典型的公共物品,有效且长效的水环境治理一定是全社会共同参与的结果。我国水环境社会治理主要有三种形式:以行政手段为主要特征的政府治理,以市场为导向的企业治理,以社会舆论、社会道德和公众参与等为主要特征的公众推动。
政府与企业是水环境治理的博弈方。一方面政府掌握了绝大部分环境治理信息、资金及技术等资源,企业难以获得相关信息,导致发生水污染事件时,人们往往归咎于政府监管不力。另一方面事权界定不清,越位与缺位并存,本应由企业承担的治污责任过多地由政府承担,而应当由政府承担的公共需求又难以满足,导致公众不理解政府和企业的环境行为并产生抱怨。
《水十条》提出了“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的社会共治模式。一方面,强调政府、企业和公众合理分工、明确权责,公众和企业不仅仅是“参与”和“配合”,更需要积极主动地献计献策、贡献力量。另一方面,也是政府转变职能、简政放权、有所为有所不为的必然趋势。社会共治模式下,政府是“掌舵者”,重在倡导、规划、协调、监督;企业是污染物的主要产生者、治理者,重在开发和运用节水环保产品、技术;公众是参与主体,更是政府和企业环境行为的监督者。
推进社会共治,一是推动环境服务第三方治理。要充分发挥市场在资源配制中的决定性作用,作为公共利益代表的政府,可将部分治理事务“外包”给社会或企业等第三方,政府制定规则、强化服务,由直接管理转变为间接管理。二是提升社会治理能力。社会治理能力提升是政府与社会互动的结果,应做好顶层设计,健全各级政府间、政府与社会间,政府、企业与公众间的参与机制。三是完善水污染防治信息系统。减少信息不对称,减弱市场失灵,为企业环保治理、环保产业发展、社会公众参与提供支持,借助公众力量监督企业环境行为。
三、国外城市水体综合整治案例
一、英国伦敦泰晤士河
(一)水环境问题分析
泰晤士河全长402公里,流经伦敦市区,是英国的母亲河。19世纪以来,随着工业革命的兴起,河流两岸人口激增,大量的工业废水、生活污水未经处理直排入河,沿岸垃圾随意堆放。1858年,伦敦发生“大恶臭”事件,政府开始治理河流污染。
(二)治理思路及措施
一是通过立法严格控制污染物排放。20世纪60年代初,政府对入河排污做出了严格规定,企业废水必须达标排放,或纳入城市污水处理管网。企业必须申请排污许可,并定期进行审核,未经许可不得排污。定期检查,起诉、处罚违法违规排放等行为。
二是修建污水处理厂及配套管网。1859年,伦敦启动污水管网建设,在南北两岸共修建七条支线管网并接入排污干渠,减轻了主城区河流污染,但并未进行处理,只是将污水转移到海洋。19世纪末以来,伦敦市建设了数百座小型污水处理厂,并最终合并为几座大型污水处理厂。1955年到1980年,流域污染物排污总量减少约90%,河水溶解氧浓度提升约10%。
三是从分散管理到综合管理。自1955年起,逐步实施流域水资源水环境综合管理。1963颁布了《水资源法》,成立了河流管理局,实施取用水许可制度,统一水资源配置。1973年《水资源法》修订后,全流域200多个涉水管理单位合并成泰晤士河水务管理局,统一管理水处理、水产养殖、灌溉、畜牧、航运、防洪等工作,形成流域综合管理模式。1989年,随着公共事业民营化改革,水务局转变为泰晤士河水务公司,承担供水、排水职能,不再承担防洪、排涝和污染控制职能;政府建立了专业化的监管体系,负责财务、水质监管等,实现了经营者和监管者的分离。
四是加大新技术的研究与利用。早期的污水处理厂主要采用沉淀、消毒工艺,处理效果不明显。20世纪五六十年代,研发采用了活性污泥法处理工艺,并对尾水进行深度处理,出水生化需氧量为5-10毫克/升,处理效果显著,成为水质改善的根本原因之一。泰晤士水务公司近20%的员工从事研究工作,为治理技术研发、水环境容量确定等提供了技术支持。
五是充分利用市场机制。泰晤士河水务公司经济独立、自主权较大,其引入市场机制,向排污者收取排污费,并发展沿河旅游娱乐业,多渠道筹措资金。仅1987—1988年,总收入就高达6亿英镑,其中日常支出4亿英镑,上交盈利2亿英镑,既解决了资金短缺难题,又促进了社会发展。
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