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六、前瞻谋划,打好融资三大战役
《水十条》投资需求主要集中在环境综合整治、节水、工业污染防治、城镇生活污染治理、污水再生利用、农业农村污染防治、船舶港口污染控制、环境监管能力建设等领域,需要前瞻谋划,打好三大融资战役。
一是金融与环保融合。当前,环境金融对环保工作助力不够,金融与环保融合不足,重要原因是排污企业和环保企业抵押担保手段缺乏,金融机构出于风险考虑,不愿进入环保领域。《水十条》提出,积极推动设立融资担保基金,推广股权、项目收益权、特许经营权、排污权等质押融资担保,将推进环保设备融资租赁业务,消除金融资本进入环保领域的融资担保障碍,撬动金融资本投入环保事业。
二是开发经营权益捆绑。《水十条》提出,采取授予开发经营权益等方式,鼓励社会资本加大环保投入。水源地环境综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、河流生态修复等项目公益性强,难以产生直接经济收益。要撬动社会资本进入这些领域,必须让其有利可图,如通过与周边土地开发、林下经济、生态养殖、生态旅游等经营性较强的项目组合开发,即可创新捆绑经营模式,引导社会资本投入。
三是环境绩效合同服务。《水十条》提出,采取环境绩效合同服务等方式,鼓励社会资本加大水环境保护投入,促进多元融资。市场主体以合同方式,向政府提供环境综合服务,并以环境效果为基础收取服务费,有利于建立基于绩效的政府环保支出方式,提升环境公共服务水平。此外,还可以通过分期支付方式,降低财政一次性支出压力。
七、以跨界水环境补偿机制推进水质改善
党的十八届三中全会要求“实行生态补偿制度,坚持谁受益、谁补偿原则,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度”。《水十条》提出,实施跨界水环境补偿机制。探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式,建立跨界水环境补偿机制,开展补偿试点。
2013 年,全国跨省界河流以有机污染为主,劣Ⅴ类断面比例高出全国平均水平10.5 个百分点,高锰酸盐指数、氨氮、化学需氧量、总磷等指标浓度比全国平均水平分别高12.5%、59.0%、22.2%和46.7%。近年来,皖浙两省的新安江、甘陕两省的渭河和粤桂两省(区)的九洲江等流域陆续开展了水环境补偿实践,取得积极成效。新安江水环境补偿试点以来,上游黄山市在保持经济总体较快发展的前提下,污染物排放量和排放强度逐年下降,上游河流水质恶化趋势得到有效控制,下游千岛湖水质同步改善。
当前,我国跨省界河流生态流量难以有效保障,上下游治污协作机制尚未完全建立,权责落实与激励政策尚不完善,跨省界断面水质短期内难以得到根本改善。实施水环境补偿,在改善流域水环境质量、明确治理责任等方面将发挥积极作用,是水环境管理的重要内容和有效手段。由于我国水环境补偿工作起步较晚,在补偿的方式、标准、责任等方面仍需进一步研究和完善。
为进一步建立健全跨界水环境补偿机制,重点需要开展以下工作:一是完善顶层设计。制定出台相关法律法规、办法和技术指南,推进跨界水环境补偿的制度化和法制化;尽快制定和出台跨省界水环境补偿指导意见,引导地方建立补偿工作机制。二是加强指导协调。在完善新安江、九州江、渭河等流域跨界水环境补偿机制的同时,在引滦入津、东江等流域进一步开展试点,加大协调力度,明确上下游责任。三是研究建立补偿标准体系。考虑上游地区发展机会损失成本、污染治理成本以及生态系统服务价值等因素,完善跨界水环境补偿测算方法。四是推进长效机制建设。鼓励上下游采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式,开展多元化补偿,采取财政、金融等经济手段,吸引市场资本投入流域环境保护,维护补偿机制长期有效运转。
八、重拳打击违法行为
近年来,各地区、各部门不断加大工作力度,环境执法工作取得积极成效,但执法不到位等问题仍然十分突出。违法排污事件屡见不鲜,环境事故频发。环境监管力量薄弱,监察机制建设不完善,监督执法方式单一,难以及时发现并处罚所有环境违法行为。违法成本低、守法成本高的现象依然存在。少数地方出于经济发展考虑,环保履责不到位,甚至充当排污企业的“保护伞”。公众参与渠道不畅,社会监督机制不完善,违法企业缺乏道德约束力,某种程度上纵容了其违法排污,形成恶性循环。
《水十条》重拳打击违法行为,要求加大执法力度,完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制。对实行“红黄牌”管理,对超标和超总量的企业予以‘黄牌’警示,一律限制生产或停产整治;对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以‘红牌’处罚,一律停业、关闭。严惩环境违法行为,对违法排污零容忍。
积极推行国家督查、省级巡查、地市检查,坚持联合执法、区域执法、交叉执法,加大暗查暗访力度,研究建立常规监察、突击抽查、公众监督新机制,充分调动社会力量监督环境违法。抽查并公布排污单位达标排放情况,定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单,形成“过街老鼠,人人喊打”的强大震慑,形成“齐抓共管”排污企业的新局面。
环保违法行为“零容忍”。对偷排偷放、非法排放有毒有害污染物、非法处置危险废物、不正常使用防治污染设施、伪造或篡改环境监测数据等恶意违法行为,依法严厉处罚;对违法排污及拒不改正的企业按日计罚,依法对相关人员予以行政拘留;对涉嫌犯罪的,一律迅速移送司法机关。对超标超总量排污的违法企业采取限制生产、停产整治和停业关闭等措施。
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