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(二)定量评价
与定性评价不同,定量评价可综合运用于项目识别、准备、采购和实施阶段。在不同阶段,定量评价通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC)进行比较,来对政府和社会资本合作模式是否能够降低项目全生命周期的成本进行考量。
物有所值定量评价的主要步骤包括:(a)根据参照项目计算PSC;(b)根据影子报价或实际报价计算PPP值;(c)比较PSC和PPP值,得出物有所值量值,并根据计算结果做出决策。
根据《VFM评价指南》,在项目识别和准备阶段,政府自己或依赖第三方财务顾问通过影子报价PPP值(PPPs)与PSC比较,以此来评估PPP模式的定量分析;在项目采购阶段,政府则通过社会资本提交的最终响应文件中的实际报价PPP值(PPPa)与PSC比较,来评估相对较好的“物有所值”方案。
二.有效的决策工具
通过前文对《VFM评价指南》所作的结构梳理,我们可以看到物有所值的评价体系侧重于PPP项目的社会经济效益,而财政部在2015年4月7日颁布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,则主要关注PPP项目对地方财政支出的影响。但二者都要求采用定量和定向分析两种方法,也都是政府或公共部门用于PPP项目识别,并判断PPP模式是否在公共产品或服务提供发明是否能够比政府传统[采购][提供]模式取得更高效率及更好效果的决策工具。
在VFM定性评价中,18项指标较为详尽的分别从PPP项目特征、社会资本的参与能力和政府的风险分担等三个方面提出了定性评价标准;在VFM定量评价中,PSC的计算也试图通过“竞争性中立调整”和“风险承担成本”对初始PSC值做一个较为科学的修正,最终力求能产生一个能够经得起推敲并可供比较的PSC值。
清华大学王守清教授和柯永建博士此前曾提出,政府在社会效益评估中应当遵循以下原则:“(1)反映PPP项目的特点;(2)全面客观地反映项目的社会效益,即兼顾正面与负面社会影响;(3)定性指标与定量指标相结合,能定量的则定量,不能定量的但重要的定性指标也一定要考虑,不能一味追求定量指标而忽略了重要的定性指标。”
笔者认为,就公共产品或服务项目是否适合采用PPP模式而言,如果运用得当,VFM可以成为政府或公共部门一个比较好的决策工具。此次财政部下发的《VFM评价指南》,比较好地结合了定性评价和定量评价的方法,从符合社会经济效益需求的角度为PPP项目的识别、准备、采购和实施提供了一个科学论证的依据。
业内也有专家认为VFM在理论上是个好工具,但并不符合我国现阶段的国情。诚然,自1995年我国首个BOT试点项目广西来宾B电厂的实施以来,主管政府部门“摸着石头过河”的心态和采用PPP项目的单一融资导向并无实质性的转变,也在很大程度上决定了与此相关的法律顶层设计难以推动及完成。
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