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在地方债压力仍大的背景下,为了避免地方政府借PPP名义,盲目上项目,财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证,每年度PPP项目从预算中安排的支出责任,不得超过一般公共预算支出的10%。这个红线受到业内不少人士的欢迎,但在我国事权和支出责任并不太匹配的当下,基层政府一般公共预算收入不多,很多依靠上级政府转移支付,但事权多,需要进行的基础设施和社会事业的项目多,10%的红线,可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。
PPP项目签约率低,这被外界解读为PPP“叫好不叫座”。但有地方财政厅PPP中心相关负责人对记者表示,PPP项目前期工作,如交易结构、项目结构的设计都很复杂,去年开始出台PPP的各项政策,如果仅经过一年多的时间,就满地开花,绝非好事。
另外,随着中央部门发布的PPP政策日益完善,如将政府财政补贴PPP项目的资金纳入跨年度预算,通过制度安排帮助政府履行合同文本,这也为社会资本进入PPP项目扫除了一些障碍。
PPP仍在如火如荼地进行。有些PPP项目融资结构安排得好,甚至能以基准利率下浮20%的成本参与项目建设,好的PPP项目似乎不用太担心融资;有些BT模式适用的行业,如市政道路,通过合理的结构安排,也能改造成PPP模式。
BT模式合法化?
西部省份一地级市水利部门相关负责人对记者表示,他们今年打算做首个PPP项目,要在城市里建设一个人工湖,项目已经论证一年时间,立项获得通过。这个湖是一个纯公益性项目,为的是提高人居环境,形成生态小气候。由于政府缺钱,需要寻找社会资本合作,社会资本帮忙把湖建好后,人工湖周边的土地可进行商业开发,人工湖建设方在土地招拍挂中,可获得优先权。
上述负责人进一步表示,人工湖的建设只需个两三年时间,由社会资本垫资先行建设,未来由周边土地商业开发获得的收益来分期偿还这部分投资费用,并给社会资本以一定回报。项目风险不大,愿意参与的社会资本很多。
这其实就是一个BT(build-transfer)项目。由社会资本垫资,政府再以三五年时间还款,缓解财政支出压力。发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对记者表示,国家层面2012年专门发文,禁止BT模式。BT模式主要是融资功能,政府没钱,与社会资本进行合作,将原本一两年高强度的财政投入,变成三五年更长期的更平滑的投入,能缓解政府财政支出压力。
上述地级市的做法比较常见。一东部沿海省份财政厅相关负责人对记者表示,在PPP的推行过程中,不少地市级政府仍然没有转变观念,政府现在缺钱,认为PPP是一种融资手段,能吸引投资,很多都想把BT包装成PPP模式,还能获得上级政府一定补助。
2014年9月份财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出,政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。
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